實施嚴格節能減排措施在“十一五”取得了顯著成效，但在執行過程中也暴露出一些值得重視的問題，如個別地方出現“拉閘限電”等現象。這并不是由于中國節能減排目標過于嚴格，一定程度上是由于節能減排指標分配、任務完成方式和考核辦法等方面尚存在不足。
節能減排現有機制的不足 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
各省節能減排指標分配的公平性有待提高。“十一五”確定全國單位GDP能耗強度降低20%，各省（區）目標均大致按此水平設定。這種做法有其合理性，但由于能耗強度在經濟發展過程中呈現倒U型變化規律，而那些欠發達省份大多正處在能耗強度上升的重化工業階段，單位GDP能耗強度下降潛力較小，節能減排和經濟發展之間矛盾較為突出。
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對各省分配強度指標會對GDP統計數字的真實性產生較大沖擊。對各省下達碳排放強度相對指標下降任務，客觀上會使各省有夸大GDP數字的激勵，以完成其碳強度下降目標。
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目前各省落實節能減排任務的方式和考核辦法缺乏靈活性。根據現有考核辦法，各地必須嚴格按照設定的能耗強度下降指標進行節能減排，沒有靈活的任務實現方式可供選擇。由于目前考核的單位GDP能耗強度是一種相對指標，要引入排放權交易等靈活實現方式也較為困難。這就加大了節能減排工作難度，也使全國節能減排資源難以得到優化配置。
公平分配各省減排指標 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com
針對上述問題，“十二五”節能減排可在指標設定形式及分配方法、任務落實方式，以及考核辦法三個主要方面加以改進，對全國設定碳排放強度下降指標，但是，對各省設定排放總量指標，允許各省采取靈活方式完成任務，并相應調整考核辦法。
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具體包括：第一步，根據“十二五”全國單位GDP碳排放強度下降目標和GDP預測數字，估算出“全國總排放額度”。第二步，按照“各省人均GDP水平和人口數量”與“行業先進標準”將“全國總排放額度”公平分配給各省，并為各省建立碳排放賬戶。第三步，允許各省采取靈活多樣的方式完成各自減排任務，考核辦法亦相應調整。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om
根據“十二五”碳強度目標計算全國總排放額度。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om
中國對國際承諾的是自愿降低單位GDP碳排放強度。這種相對指標難以引入排放權交易等靈活的任務實現方式，需要根據同期GDP值，將單位GDP碳排放強度相對指標轉換成絕對排放額度。這種簡單的“算術處理”不改變中國的減排性質，也不改變減排任務強度。 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om
根據預測，“十二五”期間全國GDP年均增長8％。根據“十二五”全國單位GDP碳排放強度下降17%的目標，可以計算出與該強度下降目標對應的“十二五”全國二氧化碳總排放額度為436.4億噸。由于預測的“十二五”GDP數字與實際GDP數字會有一定出入，只要在“十二五”期中和期末根據真實GDP數字，對全國總排放額度和各省預分配的排放額度做出相應修正即可。 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com
按“各省人均GDP水平和人口數量”與“行業先進標準”分配各省排放額度。 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
在估算出“十二五”全國總排放額度后，將該額度劃分為“地區基本排放額度”和“行業排放額度”兩部分，分別按“地區人均GDP水平和人口數量”與“行業先進排放水平”兩個標準在各省間分配。各省分配到的兩部分額度加總，就是各省“十二五”分配的總排放額度。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
“行業排放額度”的設定和分配辦法是，以目前“千家企業節能行動”為基礎，從全國高排放行業（包括電力、石油石化、煤炭、化工、鋼鐵、有色、建材、造紙、紡織等行業）中劃定1000家左右重點排放企業，并以“各行業先進水平的單位產量排放量”為標準，確定全國“行業排放額度”規模，并按此先進標準將其分配給各省劃定的重點排放企業。 本`文@內-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網 ta n pa i fa ng . co m
全國“地區基本排放額度”等于“全國總排放額度”減去全國“行業排放額度”。該額度按各省人均GDP水平和人口數量分配，水平低的省份分配相對多的排放額度，意味著有更大經濟發展空間；水平高的省份則分配相對少的額度，意味著應該承擔更多減排責任。
各省新方案下的具體分配額度 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
要說明的是，由于沒有得到相關部門更為詳細的各省“重點排放企業”數據，這里所用假定和初步計算結果更多的是說明方法，具有指示性含義而非最終精確計算結果。
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全國“行業排放額度”的確定及分配結果。
以目前“千家企業節能行動”為基礎，從全國高排放行業（包括電力、石油石化、煤炭、化工、鋼鐵、有色、建材、造紙、紡織等行業）中劃定1000家左右重點排放企業，并以“各行業先進水平的單位產量排放量”為標準，確定全國“行業排放額度”規模，并按此先進標準將其分配給各省劃定的重點排放企業。 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
假定目前“千家企業”排放水平就是行業先進標準，以此設定“全國行業排放額度”規模。這樣，“十二五”期間估算的全國436.4億噸總排放額度中，按行業先進排放標準設定的“全國行業排放額度”為135.6億噸。這一額度按同樣標準分配給各省的“千家企業”，初步結果見表一。 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
全國“地區基本排放額度”的確定及分配結果。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om
將“十二五”時期全國總排放額度436.4億噸減去“全國行業排放額度”135.6億噸，得到“全國地區基本排放額度”300.8億噸，然后按各省人均GDP水平及人口數量進行分配。這實質上就是在按全國人均相等原則分配“全國地區基本排放額度”基礎上，再根據各省人均GDP水平來調節。計算公式如下： 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om
各省地區基本排放額度=各省人口占全國人口比例×全國地區排放額度+按人均GDP設定的調節因子 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com
公式中“調節因子”的確定有其客觀依據。比如，如果某省人均GDP超出全國平均水平20%，并不意味著“十二五”期間其人均排放額度要等比例地在全國人均排放額度基礎上減少20%，而應是先看按GDP表示的20%部分對應的歷史排放量赤字（按人均GDP與排放量之間回歸得出的對應系數轉換即可），然后，將該排放量赤字平滑地分攤到未來某一時段償還（國際上將遠景目標年限設為2050年，我們初步以2011-2050年為期限）。具體分配結果見表一。 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
各省“十二五”總排放額度。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om
各省分配到的“行業排放額度”與“地區基本排放額度”加總，即為各省“十二五”預分配的總排放額度（見表一）。初步結果顯示：第一，發展水平高的省份碳排放強度下降幅度普遍高于全國17%的目標，而發展水平低的省份則低于17%，較好體現了公平性。第二，所有省份在“十二五”分配的排放額度，均高于其“十一五”實際排放量，即使排放強度下降幅度顯著高于全國目標的省市（如北京、上海）也是如此。
該方案同“十一五”實際方案結果比較。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
我們用新的指標分配辦法模擬了“十一五”全國能耗強度下降20%的目標分解結果，并同實際方案相比較。為方便比較，將“十一五”能耗強度指標轉換成碳排放指標（結果見表二）。
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總體來看，新的分配辦法結果比“十一五”實際執行結果顯出更好的公平性，但二者差距并不太顯著。第一，在新的分配方案中，人均GDP水平相對較低并且人口較多省份的減排任務相應下降（例如，河南、四川等）；人均GDP較高省份減排任務相應提高（例如，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等發達地區）。這一結果較好體現了減排能力較強的經濟發達地區承擔更多減排責任的原則。第二，高能耗行業較為密集的省份相應增加了排放額度（例如河北、山西等）。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
考核辦法可更加靈活
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將排放額度分配給各省后，為各省建立以下碳預算賬戶：“各省實際排放量=各省分配的排放額度＋跨省合作與交易的額度”。各省既可以通過減少“實際排放量”來完成任務，也可以通過改變“跨省合作與交易額度”等靈活方式完成任務。在考核時，不考核各省單位GDP碳排放強度指標，只考核各省碳排放總量指標?？己丝偭繒r，也不要求各省“實際排放量”等于“分配的排放額度”，只要求各省“十二五”期末實現各自碳預算賬戶平衡即可，而平衡的方式則可以靈活多樣。具體包括以下方式：
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減少實際排放量。各省可以采取碳稅、行政管制、技術標準等多種辦法來減排。這些不同的減排手段可以同時并存、相互競爭，以最有效地實現節能減排以及資源優化配置。
排放權交易計劃。排放權交易系統可以先期覆蓋“重點排放企業”。目前，天津、北京等地已建立了排放權交易機構，可以先從“重點排放企業”的排放權交易開始，逐步建立起全面覆蓋的排放權交易體系?？缡〗灰椎慕Y果要反映在省級排放賬戶余額的變動上。國家也可以將排放市場當作宏觀調控的新工具，通過買賣排放額度影響排放權價格，以實現宏觀調控目標。 內/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網-tan pai fang . com
國內聯合履約與國內清潔發展機制?！毒┒甲h定書》設計的兩種國際合作機制可以運用到國內發達和欠發達省份之間的合作。比如，高排放省份和低排放省份可以實行聯合履約，只要“十二五”期末合作省份總排放量不超過兩省分配的排放額度之和。企業還可以跨省到減排成本較低的地方進行減排項目投資。這就為促進中西部欠發達省份的經濟發展提供了新的渠道。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
排放額度跨省拆借。中央成立“全國排放權管理與調劑中心”。各省的排放額度指標統一由該中心托管，使用時向該中心支取。排放額度有多余的省份，可以將多余的排放額度拆借給其他省份以獲得回報。排放額度不夠的省份，則可以向該中心借取排放額度，并付出相應成本。這樣會形成一個市場化的排放指標拆借價格。國家可以通過對排放額度拆借市場的干預實現對經濟的宏觀調控。
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碳匯機制。各省植樹造林形成的碳匯，可以用來增加其賬戶額度。這個額度可以用于工業項目，或者向他省出售來獲得收益。這樣就可以鼓勵植樹造林，并為中西部增加一條新的綠色發展途徑。目前存在的問題是，中國對國際承諾的40%-45%減排目標并不包括任何形式的抵消機制。這意味著，如果在國內排放交易體系中考慮碳匯機制，則中國實際的自愿減排目標應高于40%-45%。
上面三個步驟，既可以同時實施，也可以視條件分步實施；既可以在中央層面實施，也可以先在一些省份試點實施。目前最為緊迫的，是要采取靈活的任務完成方式和新的考核辦法。
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即使“十二五”不改變對各省設定碳排放強度目標的做法，且分解辦法同“十一五”相比不做大的調整，也仍然可以部分地引入靈活減排機制（比如，跨省聯合履約、排放權跨省拆借等）完成減排任務。
比如，假定A省“十二五”期初GDP為1萬億元，二氧化碳排放量為1.75億噸，萬元GDP碳排放強度為1.75噸。“十二五”該省減排目標是萬元GDP碳排放強度下降到1.4噸。假定“十二五”期末其GDP增加到2萬億元，實際二氧化碳排放量為2.9億噸，此時其萬元GDP碳排放強度為1.45噸。如果不允許跨省減排合作，則A省就不能完成減排目標。但是，如果允許A省從完成任務輕松的B省購買或以其他補償合作方式獲得0.1億噸二氧化碳，則考慮抵消機制后，其排放量就下降為2.8億噸，萬元GDP碳排放強度就下降為1.4噸，正好完成減排任務。相應地，由于B省轉讓了0.1億噸排放指標給A省，在計算B省的碳排放強度時，要在其實際排放總量基礎上增加0.1億噸，其碳排放強度相應上升。結果，兩省的碳排放強度考核均達標，A省不需要拉閘限電，B省也從跨省合作中得到收益。
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讓節能減排成為經濟增長的新動力
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“十二五”在公平分配各省減排任務的基礎上，采取靈活的任務完成方式和新的考核辦法，不只是為了實現中國的減排目標，更是為了建立起促進技術進步和經濟增長的市場化節能減排長效機制。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
有效推進節能減排工作，根本出路在于改變減排與經濟增長相互沖突的關系。這種改變要從兩個層面著手。
一是讓各地區及企業主體可以靈活自主地選擇最有效率的減排方式。減排資源就能在全國范圍內得到優化配置，實現減排目標就不必一定以犧牲經濟增長為代價。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
二是促進綠色低碳經濟的發展，讓節能減排成為經濟增長的新動力。一旦可以選擇靈活的減排任務完成方式，則企業多減排就可以多出售排放額度或少購買額度，減排就變成一種自利行為，企業就有激勵開發新的節能減排技術。節能減排其實可以帶來大量新的投資機遇，新的綠色低碳產業會成為新的經濟增長點。那些率先采取嚴格減排措施的地區，將會率先轉向更有競爭力的綠色低碳經濟。
同西方發達國家相比，中國發展綠色低碳經濟具有較大的潛在后發優勢。例如，轉型成本較低，不像發達國家的生產能力很大程度上已經鎖定在高碳模式難以轉型，中國有可能通過“蛙跳”方式直接發展綠色低碳產業；龐大的市場優勢為綠色低碳產業發展提供了良好條件；在綠色競爭中同發達國家站在相近的起跑線上；經濟處于高速增長中，對能源的新增需求巨大。
但是，這些潛在后發優勢的發揮，根本上有賴于市場化節能減排新機制的有效建立。因此，“十二五”節能減排指標設定形式及分配方法、任務落實方式、考核辦法三個方面形成新機制，有利于我們將這些潛在優勢轉化為現實的競爭優勢，并力爭在全球綠色低碳發展中居于領先地位。
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（國務院發展研究中心“應對氣候變化”課題組總負責人張玉臺，執行負責人劉世錦，協調人張永生。本文執筆：劉世錦、張永生、宣曉偉，參加討論：張軍擴、周宏春、劉培林、吳振宇、項安波、李布） 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
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