排污交易制度的最新實踐和未來發展趨勢展望

王金南 董戰峰 楊金田 李云生 嚴剛（環境保護部環境規劃院，北京，100012）摘要：首先全面探討了排污交易的理論依據、排污交易政策有效實施的前提條件以及排污交易一級市場和二級市場的內涵和特點等基本問題；對國際及國內排污交易政策的進展和動態進行了系統回顧和評述，識別并分析了我國深化推廣排污交易政策的若干熱點問題；最后對我國排污交易的發展趨勢和試點行動路線圖進行了展望，指出中國排污交易制度的構建和完善應分步有序推進、不斷拓寬領域、分期重點突破，應加強關鍵技術、初始分配、交易市場、法律法規、監測監管、執法監督六大體系建設。關鍵詞：排污交易；理論基礎；環境經濟手段；行動路線圖Emission Trading Programs: The Updated Progress and Its Development for ChinaWANG Jin-nan, DONG Zhan-feng, YANG Jin-tian, LI Yun-sheng, YAN Gang(Chinese Academy For Environmental Planning, Beijing, 100012)Abstract: In this paper, basic problems of emissions trade, such as theoretical bases,prerequisites for policy effectively performing, primary market and secondary market oftradable permits were firstly discussed in detail. Then, the paper reviewed systematicallyinternational practices and progresses of atmosphere and water pollutants emission trade,including carbon emission trade. With the above work, several key issues for advancingemissions trading policy in China were judged and also analyzed, and trends and pilot routesfor successfully implementing emissions trade in china were suggested. It is suggested thatconstruction and continuously advancing of emissions trade policy in China should be stepby step and make breakthroughs by stages, should broaden policy application ranges as thepolicy pilot advancing and deepening, and should strengthen the capability building andimprovements of six systems, which are researching and developing the key technologiesrequired by effectively implementing emissions trade, building up and then graduallyperfecting the primary allocation of marketable permits, constructing and cultivating matureemissions trading market, setting up laws and rules systems relating to the marketablepermits, intensifying pollutants emission monitoring and trading action supervision,strengthening laws executing and supervising of emissions trading. Keywords: emission trade, market based instruments, environmental economic instruments,strategic action routes排污（權）交易（emission trade）制度最早是由美國經濟學家 Crocker Thomas [1]

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2（1966）、Ronald Coase（1968）和 Dales John [2]（1968）提出來的，現已發展成為許多國家一項重要的環境經濟政策，是運用市場機制削減污染的重要手段[3-5]，而且正在用于全球溫室氣體的減排合作[6,7]。隨著我國環境管理改革和環境保護的戰略性轉變，以及污染物排放總量控制和節能減排戰略的推進，利用市場機制實現環境容量資源高效配置的排污交易政策手段也日益受到各級政府部門的重視，并在不同層面上開展了試點和探索。1 排污交易的基本問題1.1 理論基礎國內目前主要是從經濟學和法學的角度對排污權交易理論開展了較多的研究。排污權交易制度的經濟學理論供給主要有公共物品理論、產權理論以及交易成本理論[8-9]，法學研究則主要是從排污權的權利屬性、法學范疇以及合法性法律需求等角度來探討[10-12]。由于我國的政體、法律體系和傳統與西方國家有所不同，排污權理論也具有不同的特點。美國規定排污權是一種財產權，如通過法律明確規定排污權為金融衍生工具，間接地承認排污權是一種獨立的財產權。目前世界上只有美國確定了排污權的財產權法律屬性[13]。著名經濟學家科斯（Ronald Coase，1968）提出的利用市場解決污染問題的科斯定理也是從企業享有污染權（屬于私權利）的假定進行推理演繹的。這些理論和實踐并不完全符合我國國情，適應中國排污交易制度需要的排污權理論的構建必須建立在真實把握中國具體國情的基礎之上。該工作最重要的一環就是首先應認真梳理和闡明排污權交易的理論基礎、實施條件、其產生、發展、演變的過程以及權利形態流轉等基礎經濟理論和基本法理問題。（1）公共物品理論具有公共物品屬性的環境容量資源在環境形勢嚴峻的今天日益成為具有稀缺性和價值性的生產要素。如果沒有合理的政府規制，容易產生“公有地的悲劇”，導致環境容量公共物品的濫用。解決該問題的一個基本途徑是，通過政府的積極引導，最大限度地將環境容量資源引入到市場中，并在政府的規范下，利用市場機制實現環境容量資源配置的市場化運營。排污交易機制就是基于環境經濟學上的科斯原理，通過環境容量資源使用者對環境容量資源配額指標的交易而實現的環境容量資源優化配置的一種市場機制。
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3（2）產權理論要明晰排污權的權利形態和屬性，必須從排污權初始萌芽的權利源頭來尋找，并依此為基礎，弄清楚排污權的權利理論邏輯構造。在中國，盡管國家憲法、環保基本法或物權法等法律法規尚未明確規定環境容量資源和污染排放的法律權屬，但根據憲法相關規定，我國的資源產權制度采用的是國家或政府代表全體國民行使所有權的一元化自然資源公共所有權模式，因此不難推斷，環境容量資源應該同水、礦產、國土等資源一樣屬于國有，只不過這種資源常見的是一類“無體物”，它的“有形”只有通過允許環境中排放限定數量的污染物來反向表征和顯示。作為一種特殊形態的資源，環境容量資源也具有資源的共性，即也存在濫用和有效利用的問題。其濫用表現為污染物排放超過環境承載力，導致環境質量惡化；其有效利用主要表現為，污染物排放被限定在一定的總量范圍時，環境質量不對人體健康、生態安全和社會經濟的發展產生不良影響。環境容量資源的國有本質表明，我國環境容量資源主張的權利在初始是帶有公權性質的，環境容量資源所有權的權利主體是國家，權利客體是環境容量資源。為了促進國家的經濟發展，必須充分合理的利用環境容量資源，即采用環境容量資源分割為排污指標，并以排污許可證的方式加以實現。通過國家環保行政主管部門頒發的排污許可證所確認的排污權利，是國家享有的對環境資源所有權基礎上衍生出來的一種權利，是環境資源的所有者國家許可排污者使用環境資源的權利，其實質是對環境容量資源的排他性使用權利而非所有權利，是環境容量資源國家所有權“母權”衍生的一種權益形態，在性質上屬于一種行政性的個人公權利或可稱為行政性排污權[14]。政府以排污許可證的形式分配排污權，實際上分配的是體現污染物排放總量管制要求的環境容量使用權。學界通常認為排污權屬于一種特殊的物權[15-16]，其特殊之處在于，傳統物權的客體都體現為“具體的實物”， 而排污權的客體是環境容量“無體物”，主要屬于“用益物權”。在實際操作中，物權無論其客體是礦產、土地等“實物”，還是各種資源權益等“無體物”，都可以通過對客體權屬的流轉（即資源的所有權同其使用權、收益權、處分權、留置權等財產性權利相分離并在不同市場主體之間基于市場規則進行流通）實現客體的優化配置，如水權、采礦權、土地權等就是如此，排污權在市場上的權利形態轉換和流通原理也大體類似。也就是說，行政性排污權轉化為私權性排污權權利形態實現與市場機制的對接在理論上是可行的，在實踐中是可操作的。盡管在政府的支持下，各地已經開展了眾多的排污交易案例實踐，但是我國目前的法律制度中并沒

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4有關于排污權可以通過自由轉讓或交易從行政性公權利形態轉化為個人私權利形態的規定。因此，應盡快通過民法中物權理論的創新、改革以及環保法律法規中的排污許可制度的改進，明確將排污許可證中規定的公權性排污權轉化為可以進入市場進行轉讓或交易的私權性排污權，進而實現環境容量資源作為商品在市場上的流通、交易，最大程度地提高環境容量資源的配置效率。從上述分析可看出，排污權交易是社會發展過程中環境資源商品化的體現，是通過一系列以環境容量為客體的權利形態的轉換而實現的排污許可制度的市場化形式。在實踐中，不少人對排污權不理解或有排斥心理，存在“企業怎么可能具有排污的權利？”、“有錢就可以購買污染的權利?”“企業排污怎么可以是合法的？”等等疑問，這主要是因為目前國家在該方面仍存在政策法規真空，從而致使公眾對排污權存在誤解造成的。（3）交易成本理論行使國家環境管理職能的政府部門根據環境質量達標要求核定的一定時期內的允許污染物排放總量（即環境容量資源）以排污指標的方式（排污許可證為載體）將排放額分配到企業后，由于不同地區、不同行業或者企業對同一污染物排放指標削減的邊際成本差異顯著，如果政府允許那些由于工藝技術先進、邊際減排成本較低的企業可將其多于政府分配的排放配額的使用權益自主進行出售等經營行為，也允許那些由于擴大規模、新增企業或邊際減排成本較高的企業購買這些“空余”出來的排放額并賦予其使用和經營權利，那么在環境保護部門或者第三方的跟蹤監管以及有關政策和法規的約束下，出于減排成本最小化的利益機制驅動，排污交易指標的“需求者”與排污指標的“供應者”企業會積極主動地進行排污指標的有償轉讓。這樣，具有商品屬性的排污許可通過市場價格杠桿和競爭機制的傳遞作用，就可以在環境資源市場上自由流通。無論對于企業，還是對政府和市場，排污交易機制都是一個較好的污染減排政策選擇。對于企業而言，在選擇污染治理方案時，有更大的決策自由空間，利于調動企業減排治污的內在積極性，促使企業進行技術改造、升級革新或退出市場；對于政府而言，可減少行政管制成本和監管中的信息難以獲取等問題，以較小的社會成本實現污染物總量控制的目標；對于市場而言，能充分利用市場的靈活、資源配置效率優勢，實現環境容量資源高效配置的“帕累托優化”狀態。由于排污交易機制與整個環保的監測監管、執法監督、環境信息共享等環?；A能力均緊密關聯，因此排污交易機制將隨著我國環保整體能力的提高而不斷發展。但

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5是，建立排污交易制度也要考慮交易成本，不僅要考慮為建立交易市場的技術成本（如排放核定、排放監測、排放跟蹤、交易平臺等），而且還要考慮用于交易規模限制、交易信息不對稱、交易壟斷等問題帶來的交易效率的損失成本。由于排污交易制度與污染物排放總量控制的技術支持條件基本上是相同的，因此在制度設計中往往主要考慮額外的追加技術成本。1.2 開展排污交易的基本條件排污交易機制的有效運行，需要具備一系列基本條件：參與交易的排污配額指標的污染物必須是可以使用排放總量控制政策、具有均質混合擴散特點的污染物，如致酸物質 SO2、溫室氣體等；污染物必須要有明確而適宜的總量控制目標要求；要有明確的交易具體范圍；要保證分配方法的科學、合理、公平；污染物排放總量指標必須落實到污染源；政策實施的區域和行業范圍必須明確；要具備配套的污染源排放跟蹤監管能力和交易管理平臺；要有必要的法律法規準備，有法可依。排污交易制度也要處理好與環境影響評價、排污收費等相關政策的關系，在已有的環境政策下考慮政策設計，并強化政策的組合效應，增加排污交易政策的效力。1.3 排污交易的兩個市場（1）基于公平目標的排污配額指標分配一級市場排污指標分配為排污交易機制的一級市場，其政策目標是落實總量指標，合理設定“增量”，公平地分配初始排污（產）權，建立政府主導的一級市場。由于環境資源產權屬于國家，從國家的角度講，初始排污權的出讓應該體現權益，應該獲得資源權益金或者出讓金，對企業來說，初始排污權的獲得則應該繳納資源租金。這也就是污染物排放指標有償分配的一級市場。從一級市場的運行模式來看，一級市場的分配主體是行使政府職責的環保行政主管部門；在分配方式上，考慮到環境容量的地區性差異，應采取國家和地方分配結合的方式，即環境保護部與地方環保（廳）局一起代表政府進行分配；對于分配客體，新老企業應區別對待，破產企業要交回排污權；在分配方法上，建議實行基于排放績效的分配方法；在配額分配的有效時限設置上，考慮到操作性以及與五年總量控制規劃結合，可以采取五年期排污許可證的形式；在資金管理上，有償分配取得的資金可作為環保專項資金，統一管理，支持發展可再生能源、提高能源效率、減排技術等。 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com
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6（2）基于效率目標的環境容量資源配置二級市場排污配額的自由貿易和流通是排污交易的二級市場，是提高污染物排污權（有償）取得一級市場分配效率的重要措施。二級市場并不是一級市場建立的前提條件，二級市場旨在提高減排效率，降低污染減排的全社會成本。從二級市場的運行模式來看，二級市場的政策主體主要是污染物減排企事業單位和政府；在交易方式上，允許企事業單位在符合交易規范的前提下基于市場原則自由貿易，新入企業排污指標的獲取，可從二級市場中的排污配額“流量”或者從政府預留的“存量”指標有償取得；為了防止出現交易價格壟斷，交易價格通常采用政府指導下的市場自我調節機制；政策的空間和行業范圍，依據污染物的不同而不同，具有動態性，與一級市場的減排目標有關。如目前 SO2 的政策范圍主要是現有火電廠和新建（擴建）火電廠，地方試點實踐的 COD 政策范圍主要是排放重點企業和污水處理廠；在交易運行的監管上，需要構建排放監測與配額跟蹤平臺，要求進入排污交易市場的所有企事業單位必須安裝排放監測裝置，國家和地方環保部門能夠對這些排放監測進行跟蹤，保證企業排污行為的可測性和可考核性；跨區交易也要避免污染“熱點”問題；政府為了從外部激勵企業排污權交易的積極性，可實施交易所得稅收優惠和違規交易嚴格懲罰等配套政策。2 排污交易的國際動態利用市場機制的排污交易政策手段實施污染物治理，在國外主要是美國、加拿大等發達國家得到了廣泛、有效的運用。近年來，業已運用于全球污染物減排戰略合作，特別是在氣候變化政策領域顯示出了巨大的政策活力。2.1 大氣和水污染物排放交易美國是排污權交易制度的發源地。早在 1976 年美國就推行了該政策[17]，旨在推動電力企業 SO2 減排以及促進電力企業加快技術革新。美國排污權交易的發展過程大體可分為兩個階段[18]，第一階段為 20 世紀 70 年代中期到 90 年代初，為排污交易的探索階段，主要是在政府協調下，做一些局部或區域的交易，建立了排放消減信用（EmissionReduction Credits，ERCs）基礎上的排污交易，由“泡泡”(bubble)、“補償”(offset)、“銀行”(banking)和“容量節余”(netting)四大政策組成，總體來看，該階段交易量較少，排污交易政策實踐成效較小，但該階段實踐卻表明了排污權交易政策對美國電力

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7行業 SO2 減排有極大的可行性，而且該階段工作也為進一步擴展排污權交易政策的應用范圍提供了寶貴的實踐經驗。第二階段以 1990 年通過的《清潔空氣法》修正案并實施《酸雨計劃》[19]為標志，直至今日。1990 年美國修改《清潔空氣法》時將排污權交易在法律上制度化，該階段的排污權交易是總量控制型，排污交易政策在該階段得到成功應用，真正形成了以市場為導向的排污交易機制，實施范圍也涵蓋了全美國。排污許可的初始分配有無償分配、拍賣和獎勵三種形式，其中無償分配是主要渠道。該階段排污交易也進入延伸和全面推廣階段，政策標的物包括了二氧化硫、氮氧化物、汞、臭氧層消耗物等。美國大氣污染排放交易是迄今為止國際上最廣泛和最成功的排污權交易實踐，該政策有力促進了美國大氣環境質量的改善，也降低了大氣污染削減的社會成本。統計數據顯示，從 1990 年到 2006 年，美國電力行業在發電量增長 37%的情況下，SO2 排放總量下降了 40%，NOx 排放總量下降了 48%。主要污染物排放量的大幅度削減，使得美國中西部和東北部大部分地區濕硫酸鹽沉降較 1990 年水平下降了 25-40%。預計，到 2010 年每年從酸雨計劃減排中獲得的生態和健康收益將達到 1420 億美元。除了大氣污染物開展排污權交易外，美國在一些流域也探索了水質交易，既有點源－點源交易實踐，也有點源－非點源交易和非點源－非點源交易案例實踐。這些交易案例主要分布在沿海地區及五大湖地區。其中，分布于東海岸的交易主要為長島的氮信用交易計劃（康涅狄格）、Passaic 縣流域委員會的污水預處理交易計劃（新澤西）、Neuse 河流域營養物質敏感水域的管理策略（北卡羅來納）、弗吉尼亞營養物質信用交易計劃（弗吉尼亞）；分布于西海岸的交易主要為牧場牧民間的負荷交易（加利福尼亞）、博伊河的排污交易示范項目（愛達荷）、特拉基河（內華達）、清潔水服務（俄勒岡）；分布于五大湖地區的主要交易為 Rahr 麥芽糖公司許可證（明尼蘇達）、南明尼蘇打合作許可證（明尼蘇達）、Great Miami 河流域交易試點（俄亥俄）、Red Cedar 河流域營養物質的交易試點項目（威斯康星）。這些案例的水質交易指標涉及到十二類主要指標，點源水質交易指標主要包括總氮、總磷、鈣、銅、鉛、汞、鎳、鋅。非點源水質交易指標主要包括硒、CBOD、沉淀物、溫度（熱負荷）。盡管目前美國已經進行了許多試點工作，在一些州也出臺了相關的法律、法規來規范排污交易，但總體上看，美國的水質交易還處于探索階段，水排污權交易在理論上有不少優勢，但沒有完全將理論上升為實踐，大多數交易項目中的交易數量還比較有限，而且多是在政府的干預下進行，總體的市場規模也比較小，也談不上由市場來操控污染物的交易，僅主要是水體營養物交易較為成功。美國國家環保局資助的有關研究表明，從近期來看, 營養物排污許可 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m
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8交易在美國最有前景，從長遠來看, 病原體和氯化物存在著交易的可能, 但有毒物質交易的可能性很小。另外，美國一些州政府也開始開展溫室氣體自愿減排貿易，聯合承諾 CO2 排放總量的減排。除美國以外，排污權交易目前還只是在一些市場經濟發達的國家，如德國、澳大利亞、加拿大、英國等開展了實踐。德國、加拿大、英國都不同程度地借鑒了美國的排污權交易制度。如澳大利亞的新南威爾士、維克多、南澳州加入了由 Murray－Darling流域委員會推行的共同開展鹽削減信用貿易來解決領域鹽化問題。加拿大為了控制酸雨問題和削減臭氧層消耗物質推行了 SO2、NOX 以及 CFCs 貿易。此外，澳大利亞等在流域管理方面開展了水污染物排污交易?？傮w來看，排污權交易制度已成為一些發達國家控制污染物排放的重要措施。2.2 碳市場交易在全球層次，排污交易機制主要是用于碳排放貿易。《京都議定書》（1997）規定了有效減排溫室氣體的三種履約機制：清潔發展機制（Clean Development Mechanism,CDM）、聯合履約機制（Joint Implementation, JI）和碳排放貿易減排機制（Emission Trade,ET），在本質上都屬于排污交易范疇，是在明確溫室氣體總量減排的目標下，通過交易行為來最大程度降低全球碳治理的經濟成本。盡管三種機制仍存在這樣或那樣的缺陷，但是對全球碳排放削減仍起到了很大作用，并得到了迅猛發展。2005 年，歐盟向溫室氣體排放的主要企業頒發排放許可證，有效地削減了二氧化碳等溫室氣體的排放。英國、加拿大、日本和澳大利亞等國家都建立了國內交易機構來促進溫室氣體減排。2005年及 2006 年至 9 月底主要交易所的碳交易成交量和成交額以及全球碳交易額如表 1[20]所示。其中，歐洲是世界上最為活躍的碳交易市場。僅 2006 年，歐洲氣候交易所的交易量達到 4.5 億噸，占全世界成交量的 35%，至 2006 年 9 月底，歐盟排放交易體系的成交額達 189 億美元。據世界銀行于 2008 年 5 月 8 日發表的一份報告顯示，2007 年全球碳市場交易額達 640 億美元，較 2006 年增加了一倍多[21]。近五年來，協助發達國家減排的 CDM 機制發展很快。據 UNFCCC 統計，截至 2008年 9 月 10 日，EB 已簽發的 CDM 項目核定減排額（CERs）為 18607 萬噸，其中中國所占的份額為 34.51％，位居第一位，印度和韓國所占的份額分別為 25.56％、16.46％，位居第二位和第三位[22]。全球的 CDM 項目領域主要包括農業、造林和再造林 、廢物處理和處置、溶劑使用、鹵烴和六氟化硫的生產和消費產生的揮發性排放、燃料（固 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om
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9體燃料、油類和氣體燃料）的飛逸性排放、金屬生產、采礦/礦物生產、建筑行業 、交通運輸業、化工行業、能源工業等 15 個方面，各發展中國家依據本國國情在不同階段包裝、開發的 CDM 行業領域側重點不同，中國目前開發 CDM 項目的重點領域是以提高能源效率、開發利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤層氣為主。為響應京都議定書履約形成的國際碳排放貿易機制，一些涉及氣候變化的國際交易所開始出現并蓬勃發展，如歐洲奧斯陸的北方電力交易所、法國的未來電力交易所、德國的歐洲能源交易所、澳洲新南威爾士、蒙特利爾氣候交易所等，其中以 2000 年成立的點碳公司（Point Carbon），2003 年成立的芝加哥氣候交易所（Chicago ClimateExchange, CCX）等較為典型。芝加哥氣候交易所主要是服務于國內州級二氧化碳自愿減排計劃的貿易體系。2004 年，芝加哥氣候交易所（CCX）控股建立了歐洲氣體排放交易所（European Climate Exchange, ECX）等，這些國際化交易所平臺的成立，對全球的碳貿易發展起到了積極作用。表 1. 2005 年至 2006 年 9 月底全球碳市場成交量和成交額20052006 年 1-3 季度交易主體和類型成交量MtCO2成交額MUS$單位碳價格$/ tCO2成交量MtCO2成交額MUS$單位碳價格$/ tCO2配額交易歐盟排放交易體系 324.318204.4825.30763.9018,839.7924.66澳洲新南威爾士6.1159.139.6816.19184.0711.37芝加哥氣候交易所1.452.831.958.2527.153.29英國排放交易體系0.301.314.372.669.274.10基于項目的交易清潔發展機制359.08 2,651.447.38214.262,260.9610.55聯合履行機制20.85100.894.8411.8693.887.92其他減排義務4.5136.728.147.9260.027.583 排污交易在中國的實踐發展排污交易在中國完全是一個外來引進的環境經濟手段，其發展已經有近 20 年的發展歷史。排污交易在中國的發展大體上可以分成以下三個階段。3.1 起步嘗試階段（1988－2000 年）我國早在 1980 年代末期就已經進行了排污交易實踐。1987 年，上海市閔行區開展了企業之間水污染物排放指標有償轉讓的實踐；1988 年 3 月 20 日，國家環保局頒布并 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om
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10實施的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》第四章第二十一條就規定了：“水污染排放總量控制指標，可以在本地區的排污單位間互相調劑”； 1991 年，在國家環保總局的領導下，在 16 個城市進行了排放大氣污染物許可證制度的試點工作，在此基礎上，自 1994 年起又在其中包頭、開遠、柳州、太原、平頂山、貴陽這 6 個城市開展了大氣排污權交易的試點工作，取得了初步經驗。1996 年，國務院批復同意國家環保局提出的《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，我國正式把污染物排放總量控制政策列為“九五”期間環境保護的考核目標，在全國所有城市推行排污許可證制度。總量控制和排污許可證在全國范圍內的推行，這為中國開展排污權交易奠定了制度基礎，為排污權交易在中國落地生根提供了土壤。而 2000 年 4 月 29 日第九屆全國人大通過的《大氣污染防治法》，為國家污染控制戰略真正實現由濃度控制向總量控制轉變提供了法律保障，對排污許可證制度賦予了相應的法律地位?？傮w來說，這一時期排污交易政策文件和實踐案例從無到有，主要在國家環境保護部門的推動下，集中在大氣污染物排污交易方面進行了初步試點嘗試，并取得了一些有益的經驗，為后續排污交易試點探索的不斷深化打下了一些基礎。3.2 試點摸索階段（2001－2006 年）“十五”期間，我國環保工作的重點全面轉到污染物排放總量控制，為了使環保工作更加適應經濟建設的需要，原國家環?？偩痔岢隽送ㄟ^實施排污許可證制度促進總量控制工作，通過排污權交易試點完善總量控制工作。在此背景下，2001 年前后開展了不少試點項目，如中美環境合作項目《中國利用市場機制削減二氧化硫排放的可行性研究》和《推動中國二氧化硫排放總量控制及排放權交易政策實施的研究》、亞洲開發銀行在太原市開展了市域范圍的二氧化硫排污交易試點項目，并協助太原市制定了《太原市二氧化硫排放交易管理辦法》，美國環保協會（EDF）在南通排污交易的項目等。在些項目的推動下完成了多項排污權交易案例，積累了豐富的實踐經驗。2002 年，在美國環保協會的支持下，原國家環?？偩窒掳l了《關于開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實施的研究項目”示范工作的通知》，在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州市共七省市開展二氧化硫排放總量控制及排污權交易試點工作等。2006 年 5 月，財政部和原環?？偩致摵祥_展了部分省市排污交易的調研，召開了專家座談會，征求了包括上海、江蘇、浙江、

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11天津、山西、河南、廣東、福建、廣西等省市區在內的財政部門和環保部門，以及國家電網、南方電網、五大電力集團公司和部分地方電力公司的意見，認為電力行業排放績效明確、二氧化硫治理技術成熟，可在全國范圍率先推行排污交易試點工作。水污染物排污交易試點在該階段也有所開展。如 2001 年，浙江省嘉興市秀洲區出臺了《水污染物排放總量控制和排污權交易暫行辦法》，實行了水污染排污初始權的有償使用。2006 年，嘉興市啟動了全市范圍的污染物排放總量控制和排污權交易。江蘇省環境保護委員會也在 2004 年印發了《江蘇省水污染物排污權有償分配和交易試點研究》工作方案的通知（蘇環委（2004）6 號）。但是與大氣污染物二氧化硫排放交易的試點探索力度相比，水體污染物排放交易試點探索力度相對較弱。總體上說，這一階段的排污交易試點工作中的排污交易仍基本上是政府部門“拉郎配”方式運作，但是隨著試點實踐探索的不斷展開，排污交易政策機制在節能減排方面的潛力已經開始顯現。這一時期的排污交易主要歷史事件和案例如表 2 所示。 表 2. 中國排污權交易實踐重要事件一覽表時間事件和活動我國開始進行水污染物排放許可證試點上海閔行區上鋼十廠與塘灣電鍍廠排污權轉讓，每年補償給電鍍廠4 萬元的經濟損失1987年新建的上海永新彩色顯像管有限公司與上海宏文造紙廠進行排污權交易, 前者從宏文造紙廠購買了每天395kgCOD的排污權1987年至今上海市閔行區開展水污染物排污交易，至今已實施37筆，共轉讓COD排污權1301公斤/日，累計交易金額1391萬元1988年3月國家環保局頒布《水污染物排放許可證管理暫行辦法》1988年6月國家環保局確定上海、北京、天津、沈陽、徐州、常州等18個城市為水污染排放許可證試行單位1989年7月《水污染防治法實施細則》第九條：對企業事業單位向水體排放污染物的，實行排污許可證管理1990年國家環保局著手進行排放大氣污染物許可證制度的試點城市選擇，選擇了包頭、柳州、太原、平頂山、貴陽等16個城市作為試點單位1991年4月國家環保局在16個城市開始大氣污染物許可證制度試點工作云南省開遠市政府頒布了《開遠市大氣污染物排放許可證管理暫行辦法》，市環境保護局出臺了《開遠市大氣排污交易管理辦法》，對二氧化硫、煙塵、粉塵實施總量收費和排污交易1993年遼寧省地方法規規定對所有排放污染物的單位實行許可證管理國家環保局在包頭、開遠、柳州、太原、平頂山、貴陽6個城市開展了大氣排污權交易的試點1994年國家環保局宣布排污許可證的試點工作結束，同時開始在所有的城市推行排污許可證制度1995年國務院發布的《淮河水污染防治條例》第十九條：淮河流域……持有排污許可證的單位應當保證其排污總量不超過排污許可證規定的排污總量控制指標
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121996年9月國務院在《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》中正式提出總量控制作為我國的一項環境政策，為我國排污權交易實施提供了制度基礎北京環境與發展研究會和美國環境保護協會合作開展了排污權交易研究項目，第一階段整個項目以本溪和南通為案例城市，開展城市一級的排污權交易研究1997年嘉興市秀州區環保、物價、財政三部門聯合頒發了《秀洲區水污染物排放總量控制和排污權有償使用管理試行辦法》，由國有資產管理公司─秀洲區污水處理有限責任公司承擔排污權有償使用的經營性收費。所收費用全部用于全區鄉鎮生活污水處理廠的建設1998年8月太原市通過了《太原市大氣污染物排放總量控制管理辦法》，成為中國第一部包括排污權交易的總量控制地方法規1999年4月朱镕基總理訪美期間，國家環境保護總局局長解振華先生和美國環境保護局局長卡羅.布朗女士簽署了包括“在中國利用市場機制減少二氧化硫排放的可行性研究”項目的合作協議，江蘇南通與遼寧本溪兩市被列為該項目的試點城市1999年9月國家環?？偩峙c美國環保協會簽署了關于“研究如何利用市場手段，幫助地方政府和企業，實現國務院制定的污染物排放總量控制目標”的合作協議備忘錄1999年11月國家環?？偩峙c美國環境保護局在北京國際會議中心召開了《中國二氧化硫排污交易可行性國際研討會》2000年3月修訂的《水污染防治法實施細則》第十條規定：地方環保部門根據總量控制實施方案，發放水污染物排放許可證2000年4月修訂的《大氣污染防治法》第十五條規定：在空氣質量尚未達標的區域和國務院批準劃定的兩控區，實行主要大氣污染物排放總量控制和大氣污染物排放許可證制度，為總量控制政策提供了法律依據2000年10月國家環?？偩?、國家計委、中國環科院及本溪、南通市環保局等一行15人赴美國考察二氧化硫排污交易,與美國環保局在美召開了《中美利用市場機制控制二氧化硫排放研討會》（第二屆）2000年11月浙江省金華地區的東陽市和義烏市簽訂了有償轉讓用水權的協議，義烏市拿出2億元向毗鄰的東陽市購買橫錦水庫5000萬立方米水資源的永久使用權，實現我國首例跨城市水權交易2001年國家環保總局、國家電力公司和美國環境保護基金會在安徽黃山、北京、南京等地就二氧化硫減排和排污交易召開了數次研討會ADB和山西省政府共同啟動了由美國RFE和中國環境科學研究環境規劃研究所院聯合執行的“SO2排污權交易機制”項目，該項目以太原市為實施案例城市，太原的26家大型企業參與示范在美國未來資源研究所和中國環境科學研究院環境規劃研究所的幫助下，太原市發布了《太原市二氧化硫排污交易管理辦法》，這是我國第一個關于二氧化硫排污交易的地方性規章2001年9月南通天生港發電有限公司有償轉讓1800噸二氧化硫的排污權給南京醋酸纖維廠，合同期限為6年太倉環保發電有限公司向南京下關電廠購買了2003-2005年每年1700噸二氧化硫排污權2002年香港特區政府與廣東省政府發表了《改善珠江三角洲地區空氣質素的聯合聲明》：到2010年，兩地各自將二氧化硫排放量削減30%，排污交易擬作為雙方合作減排空氣污染物手段之一2002年3月國家環?？偩窒掳l了《關于開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實施的研究項目”示范工作的通知》，在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州市共七省市，開展二氧化硫排放總量控制及排污權交易試點工作，這是迄今為止中國政府啟動的最大規模的排污權交易的示范工作2002年5月國家環保總局發布了《關于二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實施示范工作安排的通知》，并與美國環保協會合作，在7省市開展 “二氧化硫排放總量控制及排污交易試點”項目
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132002年6月嘉興市秀洲區就率先開始推行排污權交易試點，所有排污企業必須先購買“原始”的排污使用權，并把排污權引入市場交易2002年7月國家環保局召開了 “二氧化硫排放交易”七省市試點會議，明確了排污權交易試點工作具體步驟和實施方案2002年9月國務院批準實施的《兩控區酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》明確提出，在兩控區內實行二氧化硫排放總量控制和排污許可證制度太原市人民政府出臺第一個城市層面上的《太原市二氧化硫排污交易管理辦法》（試行）2002年10月江蘇省環保廳與江蘇省經濟貿易廳共同制定了《江蘇省電力行業二氧化硫排污權交易管理暫行辦法》2002年10月來自秀洲區羊毛衫染色集中的洪合鎮和王店鎮11家企業參加秀洲區首批排污權有償使用啟動儀式，11 家企業合同成交金額 143.59 萬元在河南省環保局協調下，河南省三門峽市義馬煤氣公司每年向中原黃金冶煉廠購買900噸二氧化硫排放指標2003年國電常州發電有限公司以每年300萬元的費用向通鎮江諫壁發電廠購買了2006-2010年每年2000噸二氧化硫排污權2003年3月十屆全國人大一次會議上，國家環保總局解振華局長明確表示，我國開始在一些重點地區，首先在二氧化硫方面實行交易2003年4月國家環境保護總局與美國環境保護協會合作，在全國范圍內開展二氧化硫總量控制與排污權交易培訓工作2003年７月江蘇太倉港環保發電有限公司每年將從下關發電廠購買1700噸的二氧化硫排污權指標在兩年內使用2005年12月《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出：要實施污染物總量控制制度，推行排污許可證制度，開展排污交易試點3.3 試點深化階段（2007－）為了提高環境資源的利用效率，減少環保的行政成本，促進企業產生自發治污減排的內在動力，構建環保的長效機制，隨著國家環保戰略思路從傳統的行政管制手段轉變到注重綜合運用行政、法律以及市場和自愿手段，最近幾年各級政府日益重視市場對環境資源配置的基礎性作用，十分關注環境經濟政策的運用。原國家環?？偩钟?007 年啟動了國家環境經濟政策試點項目，探索綠色信貸、環境保險、綠色貿易、環境稅、生態補償和排污交易等政策。與此相應，地方政府對排污交易機制在節能減排中的作用給予了特別的關注。排污交易在該階段明顯呈現出國家日益重視、地方自發積極探索、上下對接強化、探索的交易模式多樣、交易標的物日益寬泛、政策空間層次不斷擴展（涵蓋了國家、流域、區域、地區四個層次）、地方法規政策文件出臺頻率加大、科研合作重點考慮、開始出現專門的排污權交易經營公司等特點。表 3 列出了近期發生的排污交易實踐相關事件。如在環保項目合作上，2007 年底中美戰略對話（SED）第三期就確定了電力行業二氧化硫排污交易合作項目；在交易模式探索上，浙江省實行“自下而上”的探索方式， 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
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14杭州、嘉興、諸暨、桐鄉等地先后出臺了主要污染物排放權交易管理辦法，江蘇省則采取“自上而下”的方式，在省環保廳的指導下，在太湖流域和一些地市逐步推進排污交易。由于排污交易政策背后所隱藏的商機，一些對排污權交易進行商業化運作的公司也開始成立，各地政府也積極協助、配合，共同來打造排污權交易的平臺，并且交易標的物也很寬泛，并沒有局限于國家總量減排的主要污染物，甚至擴展到了一切具有環境權益的交易物。如 2008 年 5 月，天津產權交易中心、中油資產管理有限公司、芝加哥氣候交易所三家單位聯合籌建天津排污權交易所，交易標的物將不僅涉及到 SO2、COD 等傳統污染物，而且還涉及溫室氣體排放權、經濟生產發展機制技術，以及其他可定量化、指標化和標準化的交易產品。2008 年 8 月 5 日，北京環境交易所、上海環境能源交易所同日成立，經營的對象也是涵蓋寬泛的各類環境權益產品。盡管平臺的可操作性程度有待實踐檢驗，但是與過去的以環保部門為主要平臺的試點相比，目前的排污交易試點和探索確實邁出了一大步。總體來說，盡管我國的排污交易政策實踐已走過近 20 年的路程，不斷深化發展，但適應國情的排污交易市場機制尚未真正建立，仍面臨著方方面面的許多問題。要使排污權交易理論與中國國情相融合，發揮該政策機制的積極效果，不僅仍需較長的磨合時期，更與我國改革進程中各種社會要素的發展方向與進程高度緊密關聯。從排污交易政策的發展來看，未來一段時期排污交易會向制度化、規模化和多樣化轉變，其發展趨勢有以下特點：（1）國家政策試點和制度規范力度將繼續加大；（2）地方自發探索實踐將有蓬勃發展之勢；（3）一些以排污權交易為經營目的的商業公司會成立，這些公司通過提供排污交易平臺服務實現逐利行為；（4）排污指標基本上為有償分配使用，體現了環境容量資源的稀缺性和價值性原則，但如何合理確定初始排污指標分配價格并保證公平性仍是面臨的一個難題；（5）交易標的物范圍會擴大，不僅僅局限于主要污染物 SO2、COD，還可能是其他的環境權益產品，但近期內仍以主要傳統污染物為主，未來溫室氣體減排額等環境權益產品會逐漸成為交易標的物。 表 3. 2006 年以來排污交易實踐活動進展情況時間事件政策范圍政策對象2006 年 3月－6 月財政部和原環?？偩致摵祥_展排污權有償取得和排污交易調研工作全國大氣和水污染排放交易2006 年 8月 30 日香港城市大學舉辦中國排污交易：從理念到推行研討會香港電力行業SO2、NOx 等 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
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152007 年 1月財政部長指出要穩步推進資源、環境有償使用制度改革試點全國電力行業和太湖流域SO2、COD、氨氮2007 年 1月 30 日粵港兩地政府公布《珠江三角洲火力發電廠排污交易試驗計劃》，醞釀多年的粵港兩地二氧化硫排污權交易進入了快車道區域（珠江三角洲） SO2 為主，也包括NOx、PM102007 年 3月國家科技支撐項目《電力行業二氧化硫排污交易技術研究》課題啟動全國電力行業SO22007 年 4月 29 日湖北省武漢市開展首筆二氧化硫排污權交易區域（武漢市）SO22007 年 7月 1 日財政部和環保總局決定選擇電力行業以及太湖流域開展排污交易試點SO2、COD、氨氮2007 年 6月 7 日國務院《節能減排工作綜合性方案》提出抓緊完成二氧化硫排污交易管理等方面行政規章的制定全國電力行業SO22007 年 8月 13 日諸暨市出臺《諸暨市污染物排放總量指標有償使用暫行規定》地區（諸暨市）COD、SO22007 年 8月 29 日諸暨市出臺《諸暨市污染物排放總量指標有償使用暫行規定實施細則》地區（諸暨市）2007 年 9月江蘇省人大常委會審議通過《江蘇省太湖水污染防治條例（修訂）》，條例指出：太湖流域將通過試點逐步推行主要水污染物排放指標初始有償分配和交易制度流域（江蘇太湖） COD2007 年 9月 27 日嘉興市政府發布《嘉興市主要污染物排污權交易辦法實施細則（試行）》地區（嘉興市）COD、SO22007 年11 月 10日嘉興市建立了國內首家排污權交易機構——排污指標儲備交易中心COD、SO22007 年12 月 13日財政部、國家環?？偩峙鷱徒K省在太湖流域開展排污權有償使用和交易試點主要為 COD2007 年12 月底蘇、浙、滬打算在長三角地區共同開展排污權有償分配和交易試點區域（長三角）COD、SO22007 年12 月底中美戰略對話（SED）第三期確定了電力行業二氧化硫排污交易合作全國SO22008 年 1月 1 日《江蘇省太湖流域主要水污染物排放指標有償使用收費管理辦法（試行）》實施江蘇太湖流域COD、氨氮、總磷2008 年 1月 1 日《江蘇省二氧化硫排放指標有償使用收費管理辦法（試行）》實施江蘇省SO22008 年 3月武漢光谷產權交易所擬建立排污權交易平臺，把排污權交易引入產權交易市場區域（湖北）SO2、COD2008 年 3月 25 日太原市《太原市二氧化硫排污交易管理辦法》正式實施地區（太原市）SO22008 年 5月天津產權交易中心、中油資產管理有限公司、CCX 三家單位聯合籌建天津排污權交易所全國可定量化、指標化和標準化的環境權益產品2008 年 5月 15 日國家環境經濟研究和試點技術組赴蘇浙開展排污交易調研電力行業和太湖SO2、COD 內/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網-tan pai fang . com
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162008 年 6月 11 日環境保護部環境規劃院啟動火電行業二氧化硫排污交易管理平臺開發電力行業SO22008 年 6月 17-18日環境保護部環境規劃院在嘉興舉辦水污染物排污權有償使用與排污交易研討會全國水污染物排放交易2008 年 8月 5 日北京環境交易所成立全國各類環境權益產品的交易平臺2008 年 8月 5 日上海環境能源交易所成立全國環境能源領域各類權益的交易平臺2008 年 6月 30 日《浙江省主要污染物排污權有償取得和排污交易試點工作方案》通過專家論證區域（浙江省）SO2、COD2008 年 8月 6 日《天津濱海新區開展排放權交易綜合試點的總體方案》通過專家論證全國SO2、COD 和碳排放等2008 年 8月 14 日財政部、環境保護部和江蘇省政府聯合在無錫市舉行太湖流域主要水污染物排污權有償使用和交易試點啟動儀式區域(沿太湖的蘇、錫、常和南京、鎮江市部分區域)COD2008 年 9月 10 日黑龍江省二氧化硫排污交易平臺建立黑龍江省SO22008 年 9月 24 日天津排污權交易所成立，并拍賣二氧化硫剩余指標國際（CO2），國內（SO2、COD 等）SO2、COD、碳排放以及環境技術、能效服務等2008 年11 月環境保護部環境規劃院在南京舉行排污交易國際研討會4 排污交易試點中的若干問題盡管排污交易是一項很好的市場經濟政策，我國經過多年的排污交易嘗試，在制定排污交易的管理制度、運行機制等方面也取得了一些經驗，但由于該政策體系本身仍不夠合理、配套體制機制不完善等原因，在進一步的深化試點和推廣過程中，遇到了來自法律法規、行政、企業、環保觀念等多方面的阻力，暴露出許多問題[23]。歸納起來，這些問題突出表現在以下五個方面。4.1 支持排污交易的法規不足從國家層面來說，現行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，地方也陸續開展了近 20 年的排污交易試點，但依然沒有國家層面上的排污權交易法律法規，甚至也沒有一個排污交易技術指南。如排污權內涵、排污交易規則、交易主體的責權利、交易糾紛裁決、交易行為的稅收優惠等激勵措施、排污權折舊、排污權作為資產抵押、監管程序、違法責任、排污權交易試點 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om
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17政策的法律授權等問題均沒有解決。目前，只有 2005 年 12 月國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、2007 年國務院印發的《節能減排工作綜合性方案》和《國家“十一五”環境保護規劃》中，指出可以試點探索排污交易制度。從各省市地方實施排污指標有償使用和排污權交易的實踐來看，也均存在排污交易的法律基礎十分薄弱、法律依據不充分的問題，尤其是排污權有償取得的法律基礎十分薄弱。目前，僅江蘇省、浙江省以及一些地市在該方面做了一些嘗試性工作，形成并通過了排污權交易的地方法規文件，而其他大部分試點地區排污權交易的實踐工作缺乏法律基礎，試點工作具有很大的盲目性，導致許多政策屬于“違法”操作，一些政策甚至由于受到較大的抵觸而難以深入下去，從而阻礙排污交易政策的落實。地方實踐走在較前的省、市均希望國家能及時出臺有關排污權有償使用和排污交易的具體規章制度。4.2 排放配額分配方法不完善企業排放配額分配方法雖然取得了一些經驗，在分配方法的公平和公正性方面較過去都有較大改善，但依然存在績效分配方法沒有落實到地方、新源的排放配額獲取方式不明確、尚沒有明確的準入標準等問題，這些問題都將成為排污交易推行的障礙。排污權交易也缺乏一套科學的排污權初始價格形成機制。然而，如何確定排污權有償使用的環境資源資源初始價格，體現資源的稀缺性，在試點實踐中也存在著較大的爭議。初始定價過低，不能體現環境資源對排污單位的制約作用；初始定價過高，則又將對試點地區的企業帶來過高的負擔，更有可能導致政府尋租行為的產生。目前，試點地區有償使用初始價格主要由環保、物價、發改委等部門決定，作為分配客體的企業對排污初始配額分配的參與度較低，是政策推行的障礙要素之一。4.3 排放監測和監管能力不足準確計量和監督污染源的排放以及強有力的監督執法體系是推行排污權有償取得的重要保障。目前，我國污染物排放計量的基礎相對薄弱、監管能力不足，許多地區尚不能達到該項政策所需的監測條件，致使環保部門難以掌握排污單位的真實排放數據，對交易情況的跟蹤記錄和核實難以全面、有效開展，直接影響排污交易市場的建立，對政策的有效實施提出了重大挑戰。如江蘇省兩例試點個案的交易對象均為重點企業，且均安裝了在線自動監測設備，但由于試點經驗不足，環保部門對交易情況的 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
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18跟蹤記錄和核實并未全面開展。又如浙江省秀州區在《秀洲區水污染物排放總量控制和排污權有償使用管理試行辦法》中提到將另行出臺《秀洲區污染物排放許可證管理辦法》進行排污總量動態管理，但至今仍未落到實處。如何對污染物有償使用、排污許可證發放、排污交易進行適時跟蹤和監督管理，還仍是政府部門需要重點研究和解決的課題之一。另外，從監管執法角度來看，排污權交易政策要求環保部門的監管執法能力有較高水準，需要依靠嚴刑峻罰來規范排污單位的違法行為，而相關部門的執法不嚴給政策的執行帶來了高風險。4.4 排污交易市場規模潛力不大過去開展的排污交易案例大部分并不完全屬于市場交易行為，都是在當地環保局的協調下完成的。環保部門是交易規則的制定者和實現交易的中介人，尚沒有企業或專門的中介機構扮演經紀人角色，這種政府“拉郎配”的形式帶有很強行政干預下的“指導價格”色彩，并未與市場價格機制掛鉤，使得市場的價格杠桿和競爭機制沒有發揮作用，造成排污交易的價格機制不健全，交易行為難以反映環境容量資源的稀缺程度。所以，事實上目前我國并沒有真正形成嚴格意義上的排污權交易市場，這也造成企業對未來污染物排放總量指標的分配以及排污交易價格走向不清楚。這往往會導致一個問題，即企業在擁有排污權后，更傾向于為自身發展預留總量，從而產生排污總量資源有價無市的不良局面。這也是我國排污交易市場發育緩慢，交易數量極低的重要原因。排污交易市場機制的建立必須確保國家的政策配備能夠激勵市場上有足夠規模的剩余排污指標流通，這是真正建立和持續運行排污交易市場的關鍵。否則，市場上可以出售的剩余排污指標或減排信用很少，只有排污交易的買方而無賣方，就會出現“零供給”排污交易市場困境。影響交易市場規模發展的主要原因：一是國家實施嚴格的“一刀切”的減排政策，絕大部分企業都面臨削減的任務，減排企業很難做出靈活的市場選擇；二是全國能源需求依然呈上升快勢，而污染減排的中長期目標和政策不清晰，電力企業即使有剩余的排污指標也不愿意出售，而希望留待以后發展自用；三是地方市場分割現象比較嚴重，特別是對于二氧化硫這樣跨區域的交易指標，單個城市和省設立排污交易平臺將是交易市場規模發展的嚴重障礙。

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194.5 與現有環境政策的關系不清針對污染源管理的環境政策很多，如排污收費、污水處理收費、環境影響評價、排放總量控制以及排污許可證等等。排污權交易政策要納入環境政策體系，就需要厘清該政策對現行其他政策的影響、以及其他政策與該政策的關系。目前尚未深入開展該方面的研究，沒有從環境政策體系角度來評價排污交易政策的地位和功能，很多地方試點實踐在該方面也把握不清，基本上是“摸著石頭過河”。 因此，要從理論和操作層面上理清排污交易與現有環境管理制度的關系，實現排污交易與排放總量控制、排污收費制度以及環境影響評價制度之間的互補。5 建立中國排污交易制度的基本思路國內外的排污交易實踐經驗表明，排污交易手段具有巨大的政策活力和減排功能。我國污染減排的嚴峻形勢、盤活總量指標的要求、推動污染物的定量化管理、實現減排社會成本最小化、推進企業自主治污和技術升級、構建節能減排的長效機制都迫切需要引入排污交易機制，而且，排污交易也能為我國應對氣候變化的能力建設提供政策儲備，因此必須重視發揮排污交易政策的作用，通過合理制定政策持續推進的行動路線圖、突破關鍵問題、做好配套措施、加大試點力度，逐漸構建并完善適應中國國情的排污交易制度。5.1 分步分期有序推進和重點突破先試點、示范合理設計的環境政策，再在總結經驗的基礎上進行大范圍推廣，是我國環境政策取得積極成效的重要“法寶”。試點實踐的優先序安排應按從已有的工作基礎、問題迫切需要解決的程度等角度來確定。考慮到“十一五”和未來“十二五”國家污染物總量控制政策，近期排污交易的重點應主要選擇在全國電力行業開展二氧化硫的排污交易，在太湖流域開展 COD 排污交易試點。同時，鼓勵地方開展小流域的排污交易試點。電力行業是我國二氧化硫排放的首要大戶，占全國二氧化硫排放總量的 50%以上，是我國酸雨污染的主要貢獻源。電力行業具有高效削減二氧化硫的條件和基礎，燃用不同硫份煤炭，電廠二氧化硫治理邊際成本差別可達 1 倍以上，成本差異將成為在電力行業推行排污交易試點的主要動力。為積極推動電力行業加強污染減排，促進企業 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om
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20進行深度治理，解決電力發展與有限的污染排放指標之間的相互矛盾，在電力行業優先試點二氧化硫排污交易非常必要。環保部、財政部已經明確在全國電力行業開展 SO2試點工作，因此，應盡快出臺《電力行業二氧化硫排污交易管理辦法》，完善電力行業SO2 排放交易的政策機制和配套措施建設，加大政策推行力度，條件較為成熟時，拓寬試點行業范圍，考慮在 SO2 排放份額占較大比重的化工、建材、鋼鐵等非火電行業開展排污交易試點，并出臺《非電行業二氧化硫排污交易指導意見》，也應考慮污染物類型拓展，探索 NOX、汞污染物排污交易的模式，加大研究力度，探討中長期將排污交易擴展到溫室氣體、土地生產當量配額、可再生能源配額、自然保護區（森林）配額交易等方面的可行性和操作模式，并進行試點探索。建議在財政部、環保部指導下，近期積極推進在太湖流域開展 COD 排污交易，前期可選擇在污染源管理方面有較好基礎的江蘇太湖、浙江太湖等若干個小流域或區域開展，在總結試點經驗的基礎上，逐步完善 COD 排污權有償取得和交易的管理機制和方法，拓展試點地域范圍，為在全國大范圍的中小流域推行主要水體污染物交易政策奠定基礎。同時，結合國家水污染控制與治理重大科技專項、國家環境經濟政策研究和試點等科研項目在太湖嘗試開展水污染物氮、磷排污交易試點。5.2 加強排污交易“六大體系”建設影響排污交易在中國推行的關鍵要素是多維的，例如一級市場的公平分配和二級市場交易效率、政策之間的關聯影響和銜接、監管和執法保障、技術人員能力建設、交易平臺供給、法律法規和政策準備等，而且這些要素具有時序動態性和空間異質性。建議近期應重點加強“六大體系”建設：研發政策推行需要的關鍵技術支撐體系，為政策的順利實施提供技術保障。排污權交易政策的有效實施目前尚面臨許多技術性難題，這些技術問題將直接影響政策執行的有效性與公平性，因此應加快研發力度，加強排污交易機制有效推行的關鍵技術供給，為試點示范提供技術支撐，為政策落實提供保障。亟需突破的關鍵技術體系主要包括確保初始公平、公正分配有償使用的排污指標分配的程序和方法、初始排污權價格形成機制、排污交易平臺、消除交易不對稱性的方法、不同行業和區域之間的交易比率、提高污染源違法行為成本的方案、排污權交易過程中可能觸及的稅收問題的解決方案、點源與非點源交易技術、排污交易與總量控制、排污收費、排污許可證、環境影響評價等相關制度和政策之間的有機銜接方案等。技術支撐體系的合理構建和

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21不斷完善將為國家試點的推進和地方試點的探索提供支持，避免少走彎路，降低排污交易成本。建立公平合理的指標分配體系，保證初始排污配額分配的效果。由政府主導的排污權初始分配的一級市場的公平分配是排污交易能否有效運行的重要基礎和前提。建議出臺相關的政策規范一級市場中排污權的產權，明確作為政府分配主體的國家環境保護部與地方環保局確定目標總量和配額初始分配的權責和分工，合理確定排污權有償取得的條件、程序、時限要求、初始價格形成機制、不同地區和行業調整的當量系數或校正系數、資金的使用與管理等。特別指出的是，在分配方法上，建議采用排放績效法作為企業排放配額的分配方法；初始分配價格應據市場供求關系和單位治理費用的變化進行調整；對于作為分配客體的新老企業應差別對待，破產企業交回排污權；分配有效時限的設計上，建議結合五年總量控制規劃，設計五年排污許可證，使排污交易市場主體對排污指標的價格具有明確預期；在交易付款方式上，可采取一次性支付和分期付款相結合的方式；在資金管理上，將排污指標拍賣所得納入排污費專項資金，統一管理，用于支持發展可再生能源和提高能源效率等。通過合理的配額指標分配體系，實現政府分配行為的公平、公正、公開，防止排污權分配引起的腐敗和造假行為，實現構建并不斷完善排污交易一級市場。激活排污交易市場體系，提高排污交易配置環境容量資源的效率。排污總量的確定和分配只是第一步，排污單位有償取得初次分配的排污許可權后，還應通過排污權交易市場實現排污者之間排污權產權的再分配。只有實現了排污權的交易，才能激活排污交易的市場體系，充分發揮市場在配置環境容量資源的作用。培育良好運行的排污交易二級市場，建議應做好以下工作：明確二級市場政策的主要作用對象和作用范圍；對于新企業，允許從二級市場中獲得排污指標，或者從政府預留的指標有償取得；在交易價格設計上，定位為政府指導下的市場自我調節機制；制定交易規則，防止出現交易價格壟斷；構建交易信息平臺，對配額的交易進行跟蹤監管；對于不同空間尺度的交易予以區別規范，特別對跨區交易，要避免因排污密集造成的污染“熱點”問題；排污權的轉讓須向當地環保部門提出申請后納入環評審批管理程序；通過立法等手段，有效制止濫用和非法轉讓排污權；杜絕蓄意囤積居奇等擾亂市場的買賣行為；明確交易違約責任對超標排污企業進行嚴厲處罰；配套相關的積極財稅政策，激勵市場主體在追求自身利益最大化的驅動下進行環境容量資源的配置。通過這些措施確保排污權在二級市場上能夠正常交易，實現真正激活排污交易市場。 夲呅內傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
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22構建排污交易法律法規體系，加強政策推行的法律供給能力。排污權的有償取得和排污交易作為環境政策改革的重要嘗試，必須重視加強排污交易機制的法制能力建設，為政策的推行提供強有力的法律供給，保證排污交易整個過程的規范化。建議在修訂《環境保護法》和《水污染防治法》《大氣污染防治法》等單行法時，應明確排污權有償取得和排污交易的法律地位?！洞髿馕廴痉乐畏ā?、2008 年新修訂的《水污染防治法》中僅有關于排污許可證的一般性規定，缺少排污交易的法規支持。同時，抓緊制定有關污染物排放總量控制、排污權有償取得實施管理辦法、排污交易監管辦法、排放交易管理辦法、排污有償使用資金管理辦法等法律法規。進一步明確總量控制、排污權初始分配、排污指標有償使用、排污交易中政府和企業以及中介主體等分配主體和交易主體的責權利和違法責任等，規范排污交易制度的一級市場和二級市場，提高排污交易市場運行的穩定性，確保排污交易有法可依。完善污染源監測管理體系，強化試點區域和行業排污交易運行的監管能力保障建設。全面推行排污交易，需要加強污染物排放監測和監管能力建設，擴大要求安裝在線監測設備的排放單位范圍，保障各類污染物的排放能夠進行有效的跟蹤監控，考慮到排污交易機制是一項復雜的系統工作，涉及到多主體、多部門、多機構以及多方面的問題，必須有良好的信息溝通和協調平臺配合，才能切實提高政策的實施績效，必須加大構建污染源基礎數據庫信息平臺、排放指標有償分配管理平臺、污染源排放量監測核定平臺、污染源排放交易賬戶管理平臺的力度，建立企業污染物排放臺帳制度，全面管理參加有償分配和排污交易體系的污染源。從而消除排污交易政策機制的前端可能出現的“失位”，保障各類污染物的排放在有效的監控之下。健全排污執法監管體系，為排污交易的開展提供法律規制。強有力的執法監管是排污交易機制運行的根本制度保障，也是排污交易法律法規和政策從“應然”變成“實然”的基本途徑，如果沒有有效的執法監督，排污交易執行力就會大打折扣，法律法規也就等于廢紙一堆，法律調控規范交易行為的功能也就無法落實。通過嚴把排污交易的審批和許可關，加大監督檢查和行政處罰和制裁，提高污染企業和超總量排放的違法成本。5.3 推進排污交易的行動路線圖目前，我國排污權有償使用和交易制度仍面臨著許多政策、管理制度、技術上的難題。環境保護部、財政部和國家發改委等有關部門應抓住當前我國經濟改革轉型的 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om
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23大好時機，結合已有的試點基礎和國外經驗，爭取近期在條件較好的行業和地區的排污交易試點工作能夠有所重大突破，并合理安排實施進度，堅持由易而難、積極穩妥、重點突破的政策推行原則，由點到面、有序推進試點實踐，爭取在 2020 年以前能夠基本實現構建符合我國國情的排污交易政策體系。近期（2008～2010 年），主要是加大排污權有償使用和交易研究、以及監管、平臺、組織機構和宣教建設的力度；積極扶持以排污交易行為為主要經營對象的第三方營利性機構；在全國電力行業開展主要大氣污染物 SO2 交易試點的基礎上，適當擴展到鋼鐵等其他監測條件較好的 SO2 排放高貢獻行業；在加大太湖流域開展 COD 交易試點示范的基礎上，鼓勵其他有條件的流域和區域同步開展 COD 試點，并積極推進一些地區對氮、磷和 NOX 開展試點嘗試；加大 CDM 項目經營平臺開發的力度，積極扶持開發再生能源、能源效率、甲烷的回收和利用等優先領域 CDM 項目。中期（2010～2015 年），主要是積極推進相關政策出臺，拓寬和深化排污交易政策的范圍，促使排污交易在行業、空間上的擴展。在全國層面上，將電力以及 SO2 貢獻較大的非電力行業統一納入到 SO2 排污交易政策框架中來，積極開展試點探索；政策準備較成熟的條件下，爭取該階段在全國重點流域推行 COD 交易；同時，也要擴大交易標的物范圍，并積極推動氮、磷和 NOX 和汞污染物排放交易試點；大力鼓勵基于自愿的溫室氣體排放貿易試點和其他具有環境權益的產品的交易；繼續鼓勵 CDM 項目在能效等優先領域的開發，籍此提升中國低碳技術水平。遠期（2015～2020 年），主要是構建國家 SO2 和 COD 排污交易市場機制；加強政策配套驅動，深化推進氮、磷和 NOX 和汞污染物排放交易試點；積極籌劃開展溫室氣體排放貿易試點，大力扶持電力、水泥、熱力、煉鋼行業企業將排污交易標的物延伸至溫室氣體，為可能在京都議定書第三時期履約提供技術儲備。同時，積極完善我國排污交易市場政策體系建設，基本建立符合國情的排污有償使用和交易政策體系。 【版權聲明】本網為公益類網站，本網站刊載的所有內容，均已署名來源和作者，僅供訪問者個人學習、研究或欣賞之用，如有侵權請權利人予以告知，本站將立即做刪除處理（QQ：51999076）。