低碳經濟下如何怎么構建碳交易法律體系

【學科分類】經濟法
【出處】中國民商法律網
【摘要】全球碳交易市場的構建已經成為低碳經濟時代歐美國家的共識。在碳市場的構成要素中，法律規則是最初的也是最重要的核心要素。目前國際碳交易規則基本上由發達國家發起制定，碳交易的國際游戲規則也主要是發達國家之間、發達國家與發展中國家之間利益博弈的結果。中國碳交易從立法到具體實施，有相當多的成熟經驗可以借鑒，也有自己的困難需要克服。
【關鍵詞】低碳經濟；碳交易；法律體系；構建
【寫作年份】2011年

【正文】
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　　隨著氣候變化成為后金融危機時代全世界關注的新熱點，在全球層面，國際共識正在推動國際社會走向溫室氣體減排和向低碳經濟轉型的全球性制度演變。中國是世界第二大二氧化碳排放國，是最有潛力的排放權提供方。因此，理解碳交易的國際法和國內法規范，借鑒國際經驗，創建具有中國特色的多元化、多層次的碳交易法律體系，完善中國低碳經濟法制建設，是當務之急。 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om

　　一、碳交易的內涵與法律性質 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com

　　碳交易（carbon trading or emissions trading）即碳排放權交易，是為促進全球溫室氣體減排，減少全球二氧化碳排放，通過提供經濟激勵所采用的市場機制。碳交易的法律基礎就是碳排放權，那么，應該如何界定碳排放權的法律性質？碳排放權屬于民法權利體系中的哪種權利？要解決這些問題，必須先對碳排放權的特殊性進行分析。

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　　首先，碳排放權是一種特殊的用益物權。碳排放權是從人類所共有的大氣環境資源的所有權權能中分離出來的一種對一定范圍內排放權指標進行占有、使用、收益和處分的權利，碳排放權在性質上屬于用益物權。但是，碳排放權與其他用益物權相比具有很大不同，排放權中的他人之物是確定的，是國家所有的具有公共物品性質的環境容量。

　　其次，碳排放權具有私益性，排放權是對他人之物進行使用并獲得利益的一種權利。碳排放權的權利主體既可以通過使用排放權指標創造收益，也可以將節能減排后節約的排放權指標進行出售而獲得收益。

　　最后，碳排放權具有公權性。也就是說，排放權實際上是排放主體對屬于國家所有的環境容量在國家許可的范圍內使用的權利，即在國家許可范圍內向大氣、河流中排放污氣、污水等污染物的權利。當碳排放權與其他公共權利發生沖突時，法律傾向于保護公共權利，而限制碳排放權。因此，碳排放權屬于一種特殊的用益物權。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om

　　碳交易的基本原理是“限額與貿易”（cap-and-trade）。具體而言，就是首先由國際機構或組織根據全球的環境質量目標，評估全球的環境容量；其次確定全球溫室氣體的最大允許排放量，將最大允許排放量分割成若干規定的排放量；最后由該國政府對若干排放權進行再次分配，政府可以選擇不同的方式分配這種權利，如公開競價拍賣、定價出售或無償分配等，并通過建立排放權交易市場使這種權利能夠合法地買賣。在排放權市場上，排放者從其自身利益出發，自主決定其溫室氣體排放程度，從而買入或賣出溫室氣體排放權。

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　　二、碳交易的國際法和外國法介評

　　在碳交易市場的構成要素中，法律規則是最初的，也是最重要的核心要素。目前國際碳交易規則基本上由發達國家發起制定，碳交易的國際游戲規則也是發達國家之間、發達國家與發展中國家之間利益博弈的結果。

　?。ㄒ唬┨冀灰椎膰H法規范 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

　　1992年5月9日通過的《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放，應對全球氣候變暖給人類經濟和社會帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在應對全球氣候變化問題上進行國際合作的一個基本框架。2005年2月16日生效的《京都議定書》是控制溫室氣體排放最重要的多邊國際條約之一，它不僅明確規定了發達國家應完成的量化了的減排義務及其時間表，也具體落實了《公約》確定的公平原則和可持續發展原則，從而成為《公約》的執行版。作為應對全球性氣候變化的國際法規范，《公約》和《京都議定書》是各方談判利益折衷的結果，因此必然存在自身的局限性。

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　　第一，適用范圍有限。國際法的效力來源于“各國意志之間的協調”， [1]如果某個國家不加入或批準該法律，那么該法律對該國就沒有強制性，這就使得國際法適用的范圍存在著局限性。

　　第二，法律約束力不足。法律的制裁是法律效力的重要保障，在國際法層面由于缺少一個凌駕于各個國家之上的強力機構，所以法律的制裁不存在，法律實施的保障也就不存在。 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om

　　第三，可操作性不強。因為《公約》只是一個框架性的公約，其有效的實施還需要更具體的機制?！豆s》第3條在公平的基礎上提出“共同而有區別的責任”的原則，要求“發達國家締約方應當率先對付氣候變化及其不利影響”，但并未提出具有可操作性的實施方案。雖然號稱《公約》執行版的《京都議定書》規定了著名的“京都三機制”，但對于已簽約的發達國家而言，其影響也是不確定的，有流于形式之嫌。

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　　第四，國際公約的延續性問題產生的政策性風險也不容忽視?！毒┒甲h定書》的實施期僅為2008年至2012年，各國對其有關規定仍存有廣泛爭議，目前所制定的各項制度，在2012年之后是否會延續還未可知，這種不確定性，對形成統一的國際碳交易市場產生了最大的不利影響。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

　?。ǘW美碳交易法律體系 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m

　　近年來，歐盟和美國相繼通過立法和監管規制變革，對碳交易市場進行法律規制，旨在通過溫室氣體交易的國際法律合作和國內碳交易市場法治秩序的統一構建，促成本國在碳交易的國內市場和國際市場中的主導權。

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　　為了應對全球氣候變化，實現《京都議定書》所規定的目標，歐洲委員會于2003年10月13日批準了《歐盟溫室氣體排放交易指令》（The Directive on Emission Trading inEU）， [2]建立了世界上第一個具有公法拘束力的溫室氣體總量控制的歐盟排放權交易機制（Emission Trading Scheme,ETS）， [3]2009年4月歐洲議會通過了新修訂的指令， [4]這一機制具體涉及實施范圍、許可與配額、履約、監測、匯報和核實、國家注冊、暫時退出、聯營、不可抗力等。由于歐盟立法實施必須通過成員國以國內立法的形式來貫徹，所以成員國詳細地制定國家分配計劃就成為實施歐盟ETS的核心任務。

　　歐盟ETS計劃分兩期進行，從2005年至2007年的最初三年為第一承諾期，僅僅涉及少數對排放有重大影響的經濟部門。從2008年至2012年為第二承諾期，與《京都議定書》的第一個承諾期同步。但是，歐盟ETS的運行與《京都議定書》的生效是相互獨立的，是基于指令形成的、適用于企業層次的機制。各成員國在獲得歐洲委員會批準的條件下，可以單方面將ETS擴大到其他溫室氣體種類和涉及的其他部門。 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com

　　2009年1月28日，歐洲委員會與歐洲議會、歐洲理事會、歐洲經濟和社會委員會以及地區委員會磋商達成《哥本哈根氣候變化綜合協議》。其內容和《京都議定書》相比，有較大變化，并提出要將減排與經濟復蘇結合起來，謀求長期的可持續發展。

　　美國各州先于聯邦出臺了碳交易法律法規，主要有：伊利諾斯州減排市場體制（Emissions Reduction Market System of 1997），紐約州溫室氣體行動方案（Regional Greenhouse GasInitiative of 2003），加利福尼亞州全球氣候變暖解決法案（the California Global Warming Solu-tions Act of 2006）等。這些法案雖然均屬于區域性碳排放權交易法律體系，但是它們都致力于美國全國乃至全球范圍內的排放權交易，將諸法案與其他法案的接軌也考慮在內。美國目前在聯邦法律層面上還沒有專門性的碳交易立法，但近年來一系列的國家議案已經提出了這方面的法案，尤其是2007年出臺了一系列氣候變化法律提案，主要有：《清潔空氣法修正案》（The Clean Air Act Amendment of 1990），《氣候責任和創新法案》（Climate Stewardshipand Innovation Act of 2007），《全球變暖污染控制法案》（Global Warming Pollution ReductionAct of 2007），《氣候責任法》（Climate Stewardship Act of 2007），《減緩全球變暖法案》（GlobalWarming Reduction Act of 2007），《安全氣候法案》（Safe Climate Act of 2007），《低碳經濟法案》（Low Carbon Economy Act of 2007），《美國氣候安全法案》（America's Climate SecurityAct of 2007），《美國電力法案》（The American Power Act of 2010）。這些法案昭示著美國正在邁向氣候變化的聯邦立法。

　　從近期美國各項法案的內容來看，《京都議定書》調控的六種溫室氣體都被納入到其控制目標中，涉及到整個國民經濟的方方面面。這些法案通過為中長期溫室氣體排放量設定階段性減排的比率目標以及對各種減排措施進行規定，控制整個國家的溫室氣體排放。與此同時，一系列對于排放配額的分配、拍賣、儲蓄、借用和交易，以及減排信用額度的取得與使用等相關方面的規定，保障了在真正實現減排目標的同時，盡量降低國民經濟減排溫室氣體的成本。此外，多數法案都提供經濟激勵機制，以鼓勵溫室氣體減排技術的發展，并且還將氣候變化的適應、特別是對貧困人群的影響等問題納入法案目標。

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　　從近十年低碳經濟下碳排放權交易的國際談判和各國的立法來看，《京都議定書》下的國際減排機制無疑是一種標準之爭，是歐盟與美國在溫室氣體減排國際合作規范上的主導權爭奪；也是歐盟內部為了應對全球低碳經濟發展而進行的適應性安排。這揭示了歐盟如此積極地推動國際溫室氣體減排的原因--環境保護只是“旗幟”，目的是世界經濟控制權和國際規則主導權。

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　　三、構建我國碳交易法律體系的必要性和可行性 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

　　新興市場經濟體要想從根本上擺脫、或者稍微遠離低碳經濟時代的裹挾，出路不在于如何降低能耗（盡管這也非常重要），而在于如何構建本國具有防火墻功能的碳排放權交易市場及其運行機制。 [5]因此，我國的當務之急是構建自己的碳交易法律體系。 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

　　（一）必要性 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com

　　第一，國際條約必須切實履行。中國已于1992年正式簽署了《公約》，亦于2002年8月批準了《京都議定書》。根據“條約必須信守”的國際法原則，我國應制定碳交易的國家政策和法律，為減緩氣候變化作出一個發展中大國應有的貢獻。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

　　第二，國內碳交易實踐亟需法律指導。由于我國的碳交易市場起步較晚，是國際碳市場上沒有話語權的大賣家，被迫成為“賣炭翁”，國內企業從事碳交易亟需法律支持。而我國已有的碳交易法律法規和我國其他相關的法律法規之間的配套銜接還明顯不夠。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

　　第三，參與全球碳交易市場的構建，需要國內立法的規范和指導。全球碳交易市場的構建已經成為歐美國家的共識。正是因為碳金融所具備的利益傳導機制和資本全球化的滲透特征，促使發達國家和發展中國家聯手實現區域性碳交易市場的連接，構建互利共贏的國際經濟新秩序。我國國內碳市場能夠并且應當聯合起來建立一個高效的全球市場。

　　（二）可行性 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om

　　第一，我國碳交易市場已初見雛形。中國作為發展中國家，清潔發展機制下的碳交易增速驚人，市場日漸成形且不斷擴大。國家發改委CDM項目管理中心最新統計顯示，截至2009年11月13日，中國已經批準的CDM項目達到2279個，其中663個已在聯合國CDM執行理事會成功注冊，注冊數量和年減排量均居世界第一。 [6]逐步市場化的碳排放交易行為，還給我國帶來了巨大的經濟效益，為我國應對氣候變化和節能減排事業提供了強有力的資金支持。當前，我國已經建立了一批排污權交易的市場機構，如2008年8月5日同時在北京和上海掛牌的北京環境交易所、上海環境能源交易所等。從總體形勢來看，我國碳交易，市場基礎已經形成，只要國家引入相關的碳交易政策和法律機制，很快就能激活當前我國的碳交易市場。

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　　第二，相關政策和法律制度基礎已經具備。我國自簽署《公約》、《京都議定書》以來，頒布了多項法律法規來應對氣候變化問題，為我國建立碳排放權交易制度提供了政策和制度基礎。而科學技術的發展和國內碳排放權交易的實踐也為我國碳排放權交易制度的建立提供了技術和經驗支持。任何法律制度的建構和運行均離不開對客觀自然規律的共性認識及對所調整具體法律關系的個性契合。這既是法律制度建構的出發點，也是法律制度建構的最終目的。因此，通過法律制度途徑應對氣候變化、促進我國碳交易市場健康發展，具有重要的理論意義和應用價值。

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　　四、我國碳交易法律體系的構建

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　　第一，經濟和環境協調的可持續發展原則?！豆s》序言中就明確提出“決心為當代和后代保護氣候系統”。因此，我國碳交易法律體系應該把可持續發展原則作為立法的首要基本原則。第二，政府主導與經濟扶持原則。由于碳交易市場在我國起步較晚，而且我國并非《公約》的強制減排締約方，我國碳交易法律體系目前主要應以引導性規范、鼓勵性規范和支撐保障性法律規范為主，而不應以直接行政控制和制裁性法律規范為主。 [7]第三，立足本國國情原則。我國在建立碳排放權交易法律制度的過程中，也應當注意將制度共性與我國國情特點相結合，在總體設計上注重系統性和效用性，采取循序漸進的方式逐步推進我國碳排放權交易制度的建立。 內/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網-tan pai fang . com

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　　目前，我國已經初步形成了實施碳交易的法律框架。2002年6月29日，第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《中華人民共和國清潔生產法》。這一法規的頒布限制了許多行業的碳排放標準，可以看作是節能減排和清潔發展的試金石。2004年7月頒布了《清潔發展機制項目運行管理辦法》，2006年頒布了《中國清潔發展機制國家指南》修訂版。2007年6月，國務院專門成立了國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，制定頒布了《應對氣候變化國家方案》和《節能減排綜合性工作方案》。方案明確了到2010年中國應對氣候變化的具體目標、基本原則、重點領域及其政策措施。2008年8月29日，由十一屆全國人大常委會第三次審議通過了《循環經濟促進法》，并于2009年1月1日起施行。該法將推動我國碳交易所的建立與發展。 內/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網-tan pai fang . com

　　此外，我國還出臺了碳交易的地方性法規。2009年9月14日重慶市政府下發《主要污染物排放權交易試點方案》，在有關區縣（自治縣）中開展排放權交易試點。2010年7月23日，四川省人大常委會組成人員分組審議了《四川省農村能源條例（草案）》。將“碳交易”制度引入地方性法規，這在全國尚屬首次。 [8]另外，《自愿減排貿易規則》正在起草中，預計2011年出臺，該規則將會涉及碳交易地點、交易方式、國家認證等方面。 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com

　　由于我國碳交易市場處于起步階段，碳交易的法律規制亦應根據市場發展趨勢循序漸進地逐步完善。我國應在上述碳排放交易法律法規基礎上，考慮制定《碳排放權交易管理條例》，待碳交易市場運行機制逐步成熟以后，再制定專門的《碳排放權交易法》，對溫室氣體的排放許可、分配、交易、管理、交易雙方的權利義務、法律責任等做出規定，從而為碳交易市場的運行提供法律依據和法律保障。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

　　第一，完善碳排放權交易的法律職責制度體系。強調行政監督的作用，在此基礎上改變傳統計劃經濟條件下的行政命令加控制的環境行政監督模式。強化市場機制的作用，調整環境行政監管的領域、方式與力度，最終實現環境公益與私益、環境公權與私權的平衡。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om

　　第二，完善碳排放權交易的法律權利制度體系。計劃經濟強調以環境義務為本位，而市場經濟強調以環境權利為本位。因此全方位地保證國內外投資者和個人的合法環境權利是市場經濟的本質要求。

　　第三，完善碳排放權交易的法律義務制度體系。正當履行環境保護的義務是保護和改善環境、促進國際貿易和環境保護可持續發展的需要，但是環境義務的履行必須堅持必要性和可行性，減少義務履行成本的原則，防止構成對國際與國內貿易的變相限制和不合理的差別待遇，促進國際與國內貿易的非扭曲性發展。

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　　第四，完善與創新環境保護市場準入與市場運行制度體系。環境保護市場是合理地配置國內和國際環境資源的調節器，必須結合現在的市場經濟體制，改革創新出一套適合中國國情的碳排放權交易機制，培育和發展碳排放權交易市場。 本`文@內-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網 ta n pa i fa ng . co m

　　第五，完善碳排放權交易過程中責任與糾紛處理的法律制度體系。違反環境保護法律規定和合同約定的義務以及不合理地行使環境職權和享受環境權利必定產生環境法律責任，在一定情況下還會產生環境糾紛。其中所涉及的環境保護法律責任制度包括國內環境保護法律責任、國外環境保護法律責任和國際環境保護法律責任制度，環境糾紛處理是確認環境責任和實現環境責任的方式，只有盡快完善責任與糾紛處理的法律制度體系，才能促進碳排放權交易市場的穩步發展。 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

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【作者簡介】
鄭玲麗，南京師范大學法學院，副教授 。

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【注釋】
[1]梁西主編：《國際法》，武漢大學出版社1993年版，第11頁。
[2]Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme forgreenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC．
[3]See R．Dornau，The Emission Trading Scheme of the European Union，in D．Freestone，C．Streck（eds．），Legal Aspects of Implementing The Kyoto Protocol Mechanisms：Making Kyoto Work，Oxford University Press，2005，pp．417－418．
[4]Directive 2009/29/EC．
[5]參見崔新生：《碳幣時代，得規則者得天下》，載《國際金融報》2009年11月30日第1版。
[6]《國家發改委最新批準的CDM項目（48個）》，資料來源：http：//cdm．ccchina．gov．cn/WebSite/CDM/UpFile/File2384．pdf，訪問日期為2010年11月23日。 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om
[7]參見高潔：《循環經濟的立法原則》，載《人民日報》2005年4月7日第9版。
[8]參見《中國將開碳交易試點》，資料來源：http：//www．rmdbw．com/2010/0729/29023．html，訪問日期為2010年11月23日。