歐盟已經決定把國際航空業納入歐洲碳排放交易系統（EU Emission Trading System, EU-ETS）。從2012年起，往返歐盟國家以及在歐盟內部飛行的中國航空公司，要么大幅度削減溫室氣體排放量，要么購買碳排放配額。據測算，中國航空企業如果維持現有的航班數量，那么僅2012年就需要花費約一億歐元購買碳排放配額，而且這個數字將每年增加。
如果執行，這將是第一起歐盟的邊境碳調節貿易措施。雖然這對中國的航空企業已經不是新聞，但是在如何化解這個難題方面尚缺乏系統的有效方案。本文是在和歐盟及國內有關機構調研的基礎上完成，對該政策的驅動原因、涉及的國際法問題進行分析，并就解決的方案提出建議。
本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om
國際航空業納入歐盟碳交易系統的主要驅動因素
本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
2009年1月，歐盟第2008/101/EC指令正式宣布把航空業納入歐盟的碳排放交易權系統，并將包括與歐盟有飛行業務的非歐盟航空運營商。歐盟在其政策文件中明確地把減少航空業對氣候的影響作為其最基本的動因。主要的依據是：雖然2006年歐盟的溫室氣體排放比1990年的水平下降了3%，但是同期國際航空業的排放翻了一番。航空器的技術和運行效率盡管有了顯著的提高，仍然不能抵消迅速增長的航空業務對碳排權帶來的影響。2012年航空業的碳排放預計為2300萬噸，并在2020年達到1億2200萬噸。
需要認識到，這不單是一個氣候變化的政策，更是一個國際政治經濟學的決定。歐盟的意圖是，借助于航空業的國際性，把區域性方案擴展到全球范圍，從而顯示其在解決氣候變化問題上的領導權，并強化其運用市場機制減緩氣候變化領域的優勢。歐盟在航空業的試點，有可能為今后其他的全球性行業方案鋪平道路，比如鋼鐵和電力行業。同樣重要的是，歐盟以市場為基礎的減排機制將帶動歐盟的一批新興企業，可以在未來全球碳市場中搶占先機，比如碳檢測、報告和核查業務（MRV）、碳交易和碳金融業務。把國際航空業納入歐盟碳交易中心將鞏固和加強歐洲在全球碳交易市場中的主導地位。這是第二個原因。
第三個原因是解決歐洲航空業競爭力的實際問題。因為如果只有歐洲的航空企業需承擔溫室氣體的減排任務，而非歐盟的航空公司不承擔任何減排負擔，那么歐盟航空公司的運營成本將在同等條件下高于歐盟以外的航空公司。在已經競爭十分激烈的國際航空市場中，這個額外的碳成本將使歐盟航空公司處于不利的競爭地位。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
綜上所述，氣候變化、國際政策和市場機制的領導權、以及歐盟航空業競爭力擔憂，是歐盟如此堅決地要把國際航空業納入歐盟碳交易系統的核心驅動因素。 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com
關于歐盟政策的法律爭議
主要概念和流程 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
這個政策的一個核心概念是航空業排放配額(aviation emission allowances,簡稱 EUAs)。整個航空業的配額將以2004-2006的年平均排放為基數，加上一個百分比。整個航空業在2012年的配額是基數的97%。對每個航空公司而言，其2012年的配額多少將根據該企業2010年的排放量在歐盟的總排放中所占的比例決定。
本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
2012年，85%的配額將是免費發放的。也就是說，如果某航空公司將維持2010年的航班次數，而且沒有成功的減少排放，那么它需要購買17.5%的排放權（1.00-（0.85×0.97））。
內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om
美國訴訟之路 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com
歐盟的這個決定從一開始就有爭議。2009年12月美國航空運輸協會（ATA）和三家美國的航空公司決定在倫敦的法院起訴EU-ETS。英國法院認為這個問題涉及到整個歐盟共同體的利益，在2010年5月上訴到歐洲法院(ECJ)。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
美國航空協會的主要觀點是，EU-ETS對非歐盟航空公司的碳排放收費違反了1944年《芝加哥公約》、1997年《京都議定書》和2007年《美國歐盟開放領空協議》。 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
關于芝加哥公約，美國的訴求涉及第1條主權原則、第11條領空限制和非歧視原則、以及15條和24條關于收費。美國認為非歐盟航空企業沒有義務為它在第三國領空、公海和領空的飛行承擔碳排放配額。
內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
英國辯方的立場占據上方，美國的立場可能不能成立。首先，英國辯方指出，歐盟作為整體不是芝加哥公約的簽署方，所以不受芝加哥公約的制約。如果歐洲法院支持這個觀點，那么就可以不考慮控方關于芝加哥公約的觀點。其次，即使適用芝加哥公約，要求航空公司為第三國上空的飛行承擔碳排放責任并沒有侵犯第三國的領空主權，因為EU-ETS并不影響第三國自由地執行減排措施和決定飛行器進出領空。第三，要求飛入和飛出歐盟的所有航空器承擔碳排放責任也不存在歧視的問題，并不沒有違反芝加哥公約的11條。第四，關于收費。英國辯方認為歐洲碳排放交易系統不構成任何收費，而是一種行政性機制，要求航空公司監督和報告他們的排放情況，并給予他們選擇權，要么在所給予的配額范圍內運營，要么超出所給予的配額運行但是需要購買配額。即使是購買額外的配額，這也不構成第15條意義上的費用。即使購買配額被認為是“費用”，也不是因為15條規定的“只是因為經過或者進出領空”而支付的費用。第五，芝加哥公約的第24條禁止對燃油征收海關關稅。但是因為航空器上的燃油始終在飛行器上，不存在進入海關的問題，ETS產生的費用并不是海關征稅。
本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com
盡管如此，《美國歐盟開放領空協議》給美國航空企業一線機會。該雙邊協定的第11條（2）（c）款關于對燃油收稅的規定，該規定禁止對燃油消費征收稅費。美國航空www.gesep.com節能公司指出為排放購買配額構成“基于燃油的收費”。歐洲法院曾經在1999年的一個C-346/97案例中支持瑞典根據燃料的消費對碳排放征稅，說明對燃油的排放收費的確構成了協定所禁止的稅費。 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om
此外，美國認為歐盟單邊的碳排放交易系統違反了1997年京都議定書，因為京都議定書規定，各方應當“通過國際民用航空組織”尋求減少航空業碳排放。但是英國辯方指出，京都議定書要求通過國際民用航空組織，但是并沒有要求只通過國際民用航空組織。當然，美國引用京都議定書有一些滑稽，因為眾所周知美國至今還沒有簽署京都議定書。所以這個問題可以忽略。 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
從目前歐美爭辯的結果來看，一個可能的結果是美國關于芝加哥公約的訴求失敗，但是關于美歐開放領空的爭辯成立，即：國際航空業納入歐盟ETS這個政策從整體上站住了，但是因為《美歐雙邊開放領空協議》的規定，美國航空企業可以排除在這個政策之外而不用支付碳排放權。
本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m
也就是說，一方面，美國這個最大航空團隊不需要向EU-ETS支付排放權，而另一方面中國航空業將被納入EU-ETS。這也許是中國航空最不希望看到的局面。 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m
我建議從法律、政治和技術三個層面開展工作。為什么把法律手段放在第一位，因為這是最靠得住的，而且應該盡快啟動。這可以成為政治談判的籌碼。方式上可以參照美國的模式，由航空協會和企業聯合起訴。在爭辯理由上，引用芝加哥公約條款的難度較大，美國的案例也說明了這一點。中方可以提出的爭辯點可以圍繞三個方面。一是中國和歐盟雙邊開放領空協定中的有關條款，特別是看是否有對燃油收費方面的規定以及如何規定。
二是歐盟要求發展中國家航空企業承擔與歐盟企業相同的碳減排目標違反了聯合國氣候變化框架公約中“共同而有區別的責任”的原則。根據“共同而有區別的責任”原則，中國等發展中國家的碳減排方面的義務與歐盟等發達國家的義務應當是有差別的，歐盟的減排是強制性的義務，發展中國家的減排建立在自愿的基礎之上，并且需根據各自的經濟和社會發展水平。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
三是歐盟給國際航空業設定的減排目標高于聯合國國際民用航空組織的全球總體目標。2010年10月國際民航組織第37屆大會剛剛發布一個全球性的航空業減排計劃，承諾到2050年之前每年提高2%的燃油效率，建立全球性框架促進可持續的替代燃料的開發和運用，并在2013年形成一個特定的世界性標準為飛行器的二氧化碳排放設定限制。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
從政治上看，中方提出談判的時機已經成熟。美國航空協會堅決不放棄法律訴訟，以及國際民航協會的上述最新決定，對歐盟造成一定的沖擊，立場開始有所松動。歐盟在10月9日在一份聲明中表示，“歐盟同意在執行碳排放交易系統的過程中與第三國進行建設性的對話，特別是關于如何處理從第三國飛入歐盟的航班”。
本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
政治談判的要領包括以下幾個方面：
首先是尋求把航空業減排僅僅限于歐盟的企業，而不要擴展到歐盟以外的航空公司，特別是中國等發展中國家的航空公司應當排除在外。主要的理由是聯合國氣候變化框架公約“共同而有區別的責任”原則，以及雙邊開放領空協議中的支www.gesep.com節能環保持性條款。 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
其次，如果中國航空企業必須納入其中，也不是不可以接受的結果，但是需要歐盟滿足一系列的條件。這些條件至少可包括四個要點：一是要求給予更多的免費配額，比如可以在2010年的基礎上保持每年一定比率的增長直到2020年到達頂峰。這樣可以保障中國航空業可以在歐洲市場的業務增長空間。而且，如果因為提高能效或者減少航班的原因沒有用足免費配額，也可以把剩余的配額拿到歐洲碳市場出售獲得收益。二是要求歐盟方面在航空技術、碳檢測和管理等方面提供技術支持和援助。三是要求中國航空公司在歐洲購買的碳排放配額應當專門用于上述的針對中國的技術支持。四是允許中國航空公司在中國的國內碳市場購買經過國際機構獨立認證的自愿減排指標，比如中西部的森林碳匯。這第四種方案的核心是中國國內的碳減排等同于歐洲市場的碳排放配額，可以通俗的成為“中國糧票、歐洲通用”，意義重大，并且具有一定的可行性。
第三，如果上述兩點達不成協議的話，可以要求延遲加入歐盟碳排放交易系統。比如推遲到聯合國氣候變化框架公約達成有法律約束力的國際協定的時候，或者國際民航組織達成協議明確各國在減排方面具體義務的時候。這至少可以延遲兩到三年。
本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m
第四，中國也可以爭辯，歐盟的政策可能造成碳泄漏的問題。因為非歐盟航空公司為了避免購買碳排放權，可能會選擇繞過歐盟領空的線路，比如在中東轉機從而延長了航空線路增加了航空業的排放。
在技術層面的應對也是非常重要的，主要是航空企業的數據檢測、報告和核查，并爭取在2011年3月31日之前把核查的報告及時提交給歐洲主管部門。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om
需要注意的是，目前的核查都需要由歐盟認可的第三方獨立核查機構(verifier)，進行核查。據歐洲核查機構業內人士透露，這些機構以往核查的大多數是地面的工廠和設施，對航空數據的核查并沒有經驗。而且，現在還沒有核查費用的報價，因為他們不清楚是否需要歐洲的核查人員飛到中國航空企業核查數據。因此，我的建議是在核查機構開始核查之前，航空公司內部建立一個強有力和可靠的團隊收集和分析數據十分必要，盡量避免數據對自己不利。因為2010年的數據不但直接影響2012年的配額而且影響今后至少9年的配額情況。
求諸WTO法庭的可能性 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com
10月6日，歐洲法院總法律顧問（Advocate General）朱莉安妮•科克特（Juliane Kokott）就美國航空業起訴歐洲排放交易體系（EUETS）一案發表咨詢意見，認為歐盟的立法行為合法有效。法院將可能支持法律顧問的意見，判定歐盟的政策不違反國際法。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
但對世界貿易組織WTO成員國而言，歐盟這一指令立法涉嫌違反WTO的相關規則，在WTO成員國提出咨詢的情況下，歐盟的貿易總司也可能會干預。目前WTO法律系統還沒有開始。如果這一指令按原計劃從2012年開始實施，中國和美國等WTO成員，可以到WTO的法庭提出訴訟。
本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
但啟動WTO法律程序要復雜得多，一是因為WTO爭端完全是政府行為，行業協會和企業沒有權限直接在WTO提起訴訟。另一個更重要的原因是，WTO的爭端解決是針對已經實施的政策，而且有明確的證據表明這個政策對起訴方的貿易造成的損失。因為ETS這個政策還沒有實施，所以當前還不能提交到WTO。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
國家工信部備案/許可證編號京ICP備11044150號 
