深度解析中國碳交易試點的破冰之難

2011年10月底，中國國家發改委辦公廳下發了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、天津、上海、重慶4大直轄市，外加湖北、廣東、深圳等7省市，開展碳排放權交易試點工作。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om

據《21世紀經濟報道》報道，在此次公布碳交易試點名單之前，很多省市已經在成立自己的碳排放權交易所或者能源環境交易所，絕大部分都計劃包含碳排放權交易，但已經成立的交易所，多數以企業自愿碳排放交易、或操作清潔發展機制項目（CDM）為主，罕有實質性的碳市場操作。還有像成都、寧夏、新疆等地，要么正在考慮成立相關的交易所，要么計劃成立上海碳排放交易所分所。這些交易所有的甚至只有一個辦公室、一名工作人員。

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圍繞碳交易的嘗試，盡管還難以走出準備階段，但已經不可避免地在中國升溫。

然而在確立為試點的地區或城市，碳交易是一潭難破的冰。

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筆者對這些地區的試點主管部門——地方發改委進行了訪問，發現政策決心不小，但各地存在不同程度的諸多困難，其中不乏共性問題。管理機制、基礎數據形成渠道等都尚欠理順。碳交易和碳市場的實施前提——總量控制，無論在發達地區還是欠發達地區，都不同程度上帶來了影響經濟增長的擔心。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om

如廣東發改委一位人士所說，“沒有可借鑒的經驗，沒有合適的裁判，沒有盡善盡美的方案”。

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從目前情況來看，2013年各試點開始啟動碳市場的目標，壓力相當大。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om

“一家管碳，一家管能源”

目前，各試點碳交易方案設計都是以碳排放總量目標為前提。因為現在還未出臺關于碳排放總量的強制性指標,所以要確定碳交易的法律地位,似乎應當與強制性的能效目標、或指導性的能源總量控制目標聯系在一起，這樣才能形成一個能夠流通的市場平臺。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

而總量控制本身是一大挑戰，意味著能耗水平的“封頂”，對能耗與產能產值幾乎成正比的大部分省市的經濟結構來說，也就意味著經濟總量或增量的“封頂”。這與GDP帶動就業、提升地方經濟實力的慣性動力，顯然是有抵觸的。 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com

最近能源局開始討論能耗總量目標，這被視為中國在減排力度和決心方面的最新寫照。然而即使41億噸標準煤的總量目標可以出臺，這依然是一個指導性而非強制性的目標，并且指向于“十二五”計劃結束時的2015年?？偟膩碚f，總量控制是一個無法回避、但注定不可能輕而易舉實現的目標。

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中國自1949年以來，工業企業一直歸口在工信部管理，傳統的節能工作是其中毋庸置疑的內容。工業和信息化部下屬的各地經濟和信息化工作委員會，一般都主管著節能技術中心等傳統能效管理業務部門。發改委由于統籌管理項目的行政定位，而被賦予了環境資源方面的職能，設有環境資源司。 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om

隨著應對氣候變化問題重要性的凸顯，原來設在發改委的應對氣候變化辦公室升格為應對氣候變化司，與之直接相關的碳減排相關事務，也就很難與發改委剝離得開。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

在有些省市地區，如廣東省、天津市等，就形成了經信委和發改委“一家管碳，一家管能源”的格局。當總量控制被提上儀式日程，就很難避免協調難度的提高，有可能會帶來兩個目標的“脫節”，也可能使總量目標的強制性打折扣。

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擔心碳交易成為“緊箍咒” 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om

7個試點，覆蓋了中國最具代表性的區域經濟水平及形態。各地均選取了重點用能企業或行業，反映出各自不同的經濟和能源消費結構。

例如，北京市的重點目標，是大型公共建筑，熱力行業和制造業。作為人口密集的大城市，這與日本東京的碳交易體系思路相近。廣東的重點覆蓋目標，是當地的四大高排放行業——鋼鐵、陶瓷、電力、水泥，這是由其以制造業為基礎的經濟結構所決定的。

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但這些不同地區，都具有對碳交易特別是總量目標限制經濟增長的擔憂。

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一位地方發改委官員一語道破個中心事：“地方需要經濟增量，也就是碳排放增量。” 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

天津科技大學能源環境與綠色發展研究中心主任孫振清教授說：“天津發展速度很快，有大量工程在上馬，排放增量比北京、上海要大。”他表示：限制排放總量目標，“不能影響招商引資，不能影響經濟發展”。

而一些試點地區經濟增長速度已經趨緩，“敢于”提出排放總量目標。但還有試點地區因為預計基礎設施建設仍然很多，對于未來排放增長的空間，不希望受到嚴格限制。

廣東發改委的魯姓官員認為：“廣東的區域發展不平衡，粵北山區的經濟水平在全國是最落后的，珠三角地區的經濟水平在全國是最發達的”。這些都是實施總量控制、碳交易制度設計的難點，在一定程度上，也是整個中國基礎情況的寫照。清華大學能源環境經濟研究所研究員周健認為：“發改委領導對交易的認識越來越清晰，但參與主體的認識有待提高。發改委和參與主體脫節，是一個問題。”此處提到的“參與主體”，主要指的是行業企業，它們是排放主體，卻在碳排放交易的設計過程中，比較少系統的參與和發出聲音。這有可能導致碳交易的出臺和之后的執行，會面臨來自企業的阻力。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

正如天津發改委一位官員所說：“對于進一步的節能潛力，企業還是有很多顧慮的。” 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om

此種情形之下，地方發改委置身兩難境地。一位天津發改委官員表示：“主管部門持積極慎重的態度。積極引進市場交易，但也慎重面對新事物。好，則有促進作用；不好，則容易挫傷企業積極性。” 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

在出口加工企業集聚的廣東，其擔心是非常真切地的：“廣東是外向型經濟。勞動力價格一升高，企業馬上搬遷。”

而相互比鄰的上海與浙江、江蘇，在制造業成本方面的競爭明顯，對企業外遷的擔心也是客觀存在的。特別是，如果臨近省市不在交易試點之列，則對“擠出”效應的擔心更加明顯，政策制定者壓力很大。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om

由此，有的地方發改委提出：對碳交易的影響缺少量化的估計。“希望能夠估計、量化碳交易的成本、碳價對經濟和民生的影響。”

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“無米之炊”？

數據是碳交易實施開展的“米”。 總量目標設計、企業配額分配等等，都需要全面、完整、可靠的數據作為依據。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com

來自天津發改委官員的描述，是這一問題的生動寫照：“自上而下算出來的數，和自下而上算出來的數，對不上。行業協會報上來的數，和排放清單的數，也對不上。”這是統計口徑和渠道不同的必然結果。 內.容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網 t a np ai f an g.com

但企業數據沒有分項計量，在能源審計尚不普及的今天，核查難度極大。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com

目前全國大部分省市設立節能監察中心，監督重點用能企業填報其用能狀況，并定期向主管單位匯報，例如廣東省每三月申報一次，而上海則是月報。

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《南方周末》的報道認為：2011年6月展開的“七省市溫室氣體排放清單編制試點”工作，并未給此輪“碳交易試點”打下任何技術和數據基礎。

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企業/設施層面溫室氣體排放數據的計算方法、數據匯報如何相互協調，避免給企業增加額外的負擔、合理引入第三方核查機構，都是課題。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

長遠來看，數據基礎的建立不是單單服務于碳交易，而是可以藉由碳交易逐步建立，并且同其他旨在完善氣候和能源數據的工作協調進行。如溫室氣體排放清單的建立、能源審計數據獲得和核查等。

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沒有扎實的企業排放數據基礎，分配總量控制指標也會“無從下手”。

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目前各試點普遍還未建立合理的分配方法學。“一刀切”的簡單方法有可能導致“鞭打快牛”的不利后果，即歷史排放越多的企業得到的配額越多，那些能效較高的企業反而得到配額更少。有些研究者建議采用EUETS應用的“標桿分配法”，即考慮企業能效進行分配，但此方法格外需要大量企業層面排放的基礎數據。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com

各地目前普遍正在進行的，是面向企業進行宣傳交流，獲得他們對配額分配方案的支持。同樣由于涉及成本提升，現在的進展并不快。

因此，盡管試點目標給出了嘗試空間，但面對幾乎一片空白的基礎，各地政府肩上的茫然與壓力并存。

一位地方發改委官員認為：“二氧化硫交易一直沒有做起來，有理論，沒有實際交易，就是因為沒有法律依據、沒有管理辦法。碳交易的管理應當上升到法律層面，由人大來立法。”并且“通過頂層設計統一核算標準”。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com

廣東發改委一位姓林的官員認為：“在碳交易上，國家頂層設計如何與地方對話，避免重復工作，是個大問題。”“國家布置試點、地區各自為戰，這樣很浪費，包括企業碳排放直報系統在內的有些工作，應當有人來統一牽頭”，“中央和地方研究機構應該結合起來開展基礎工作。”

橫向比照，在歐盟、美國加州等地區，建立在較為良好的數據基礎上、配合其他政策工具，他們的交易推行也用了若干年的時間。

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面向2013年啟動碳交易市場的目標，中國試點省市面臨嚴重的時間壓力。 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m