全國碳市場建設細節:分三步走 成熟一個行業納入一個行業

計劃在2017年啟動的全國碳市場終于在年底露出真容。國家發改委12月19日召開新聞發布會，宣布經國務院同意已于近日印發了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》（以下簡稱《方案》），標志著我國碳排放交易體系完成了總體設計，并正式啟動。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om

國家發改委副主任張勇表示，啟動全國碳排放交易體系是貫徹黨的十九大精神，落實黨中央、國務院的重大決策部署，踐行創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念的重大舉措，對引導相關行業企業轉型升級，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系、構建市場導向的綠色技術創新體系，促進我國經濟實現綠色低碳和更高質量發展將起到積極推動作用。

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碳排放權交易體系，簡稱碳市場，是一項基于市場機制來實現溫室氣體減排的政策工具。

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在碳排放權交易體系下，政府對一個或者多個行業的碳排放設定總量控制，并在控排企業（納入交易體系行業中的企業）中分配可交易的碳排放配額。控排企業可以根據自身減排成本來買賣碳排放配額，從而以最低成本實現節能減排。 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om

地方碳市場的試點從2013年開始。多位受訪專家向澎湃新聞指出，北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳七省市的試點為這次全國碳市場的啟動積累了經驗，培養了人才，也在過程中讓企業逐步理解市場機制減排的意義，接受碳市場的理念。

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多位專家亦談到，美國退出《巴黎協定》之后，世界各國應對氣候變化的立場令人擔憂。中國如期啟動碳排放權交易體系，表明中國將遵守國際承諾，為全球應對氣候變化事業邁出巨大一步。

但碳市場在中國依然是新生事物，無論是管理者的制度政策設計，還是控排企業的心理和行為調試，依然需要時間摸索。社會對減排與經濟發展的關系、市場與政府的邊界、中央與地方的權責分工以及試點市場如何向全國市場過渡等疑慮尚有待進一步明晰。

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建設細節 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om

澎湃新聞注意到，諸多全國碳市場的建設細節在12月19日的發布會上得以披露。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com

據張勇介紹，相關部門在對承擔全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設運維任務進行公開征集和專家評審的基礎上，確定由湖北省和上海市分別牽頭承建兩個系統，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳市共同參與系統建設和運營。

具體來說，湖北將承擔注冊登記系統的運維工作，上海則負責交易系統運維任務。

《方案》明確，全國碳市場將建立起三個制度和四個支撐系統，分別是碳排放MRV（監測、報告、核查）制度，重點排放單位的配額管理制度，市場交易的相關制度，以及碳排放的數據報送系統、碳排放權注冊登記系統、碳排放權交易系統和結算系統。 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com

張勇提及，《方案》將采取“三步走”，但并未明確介紹是哪“三步”。此前，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心碳市場管理部主任張昕曾介紹，碳市場建設分三個步驟： 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

在準備階段（2017年），碳市場管理者要為碳市場建章立制；各地方政府要支持中央碳市場管理部門，做好相關納入企業的能力建設、納入企業排放的MRV以及各個碳市場部門的協調工作。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

在啟動階段（2017-2020年），政府要作為市場的監督者和指導者，處理好政府和市場的關系；企業要把碳排放權作為資產來管理，運用市場化手段建立企業碳資產的管理制度。

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隨著碳市場逐漸成熟，即進入發展階段（2020年后），企業低成本地實現減排目標，政府也實現排放總量的控制。 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om

2016年1月發布的《國家發展改革委辦公廳關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》表明，全國碳排放權交易市場第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業?，F公布的《方案》只納入了發電行業。

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對于選擇以發電行業作為突破口，國家發改委氣候司司長李高在發布會上作出解釋：：一是發電行業數據基礎較好，產品比較單一，數據計量設備比較完整，管理比較規范，容易核查，配額分配也比較簡便易行；二是發電行業的排放量很大。

根據《方案》要求，發電行業納入全國碳市場的門檻設定在每年2.6萬噸二氧化碳排放當量，納入企業達到1700多家，排放權交易規模超過30億元，遠超過世界上正在運行的任何其他碳市場。

氣候戰略中心首任主任李俊峰還向澎湃新聞指出另一原因，即在所有改革中，電力系統改革啟動較早，2003年開始實施廠網分開，2015年的九號文就提出“管住中間、放開兩頭”的改革新思路，因此把發電行業納入全國碳市場的時機比較成熟。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

李高也表示，碳市場建設要遵循穩中求進的工作要求，在發電行業基礎上，還要進一步考慮其他高耗能、高排放行業，“成熟一個行業，納入一個行業，逐步擴大市場覆蓋范圍。”

引入中國

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中國引入碳排放權交易理念大致在“十一五”期間。

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2003年后，中國GDP增長率進入兩位數時期。伴隨經濟高速發展的是能源消費的飛速增長，碳排放也出現了超出預期的增長。“十一五”規劃綱要明確提出，到2010年單位GDP能耗比2005年降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的約束性目標。

這一目標如期實現，但也在社會上出現了一些質疑。據當時的公開報道，2010年下半年，有些地方采取了一些非常規措施，開始以拉閘限電為特征的節能減排沖刺，甚至殃及民用電。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

李俊峰回憶，一些人在那時提出，能不能用市場化手段替代政府的行政手段來促進節能減排？在國外已經運行了一段時間的碳排放權交易理念適時引入。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

2011年，國家發改委頒布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，之后，七省市陸續申請啟動碳市場。2013年6月16日深圳碳交易平臺正式掛牌，6月18日正式上線交易，成為中國首個正式啟動碳排放交易試點的城市。

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2015年9月，國家主席習近平在華盛頓同時任美國總統奧巴馬會談后，雙方共同發表了《中美元首氣候變化聯合聲明》，表明中國計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

中國社會對減排的認識存在從抵觸到接受的變化過程。 夲呅內傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

李俊峰向澎湃新聞講述，1990年中國第一次參加氣候變化談判大會，“就有人說這是帝國主義的陰謀、西方的陰謀，它們發展了現在來限制我們的發展。”

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他當時的回答是，我們國家在發展過程中不可避免地要增加化石能源消費，那么全球都在抑制或者限制化石能源消費，就會給中國這樣發展較快的發展中國家不斷增長的能源需求留出空間來。“我個人判斷它不是陰謀，即使是陰謀我們也笑納。”

到了“十一五”期間，國人逐漸意識到不平衡、不協調、不可持續發展帶來的問題，資源高度依賴、能源高度依賴對經濟發展造成了不可承受之重。2008年之后，中國提出“以外促內”，“倒逼發展轉型”。 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

2009年哥本哈根氣候大會之前，胡錦濤提出，到2020年碳排放強度要下降40%-45%，非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右等約束性指標，以此來倒逼發展轉型。

2010年之后，發展轉型的想法慢慢被接受。到如今，黨的十九大報告將生態文明提升到前所未有的高度，并提出“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”。

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啟動試點 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m

從2013年到2014年，七省市碳排放權交易試點逐步啟動運行，共納入了近3000家重點排放單位。

李高在發布會上談到，2017年11月有過統計數據，各試點累計配額成交量超過了2億噸二氧化碳當量，成交額超過了46億元，并且從試點的范圍來看，碳排放總量和強度出現了雙降趨勢。

他表示，這些省市為推動碳市場的頂層設計和地方實踐積累了豐富的經驗教訓，并且為完善全國碳交易發展的關鍵要素，例如立法、配額分配、排放檢測、報告核查和履約機制等提供了有力支持。

能源基金會中國低碳轉型項目主任劉爽認為，設立試點的初衷就是希望不同試點地區采取不同做法，建立全國碳市場的時候可以更好地吸取實踐中的經驗。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

“像北京、上海、廣東、深圳等試點地區碳市場的體系設置很完整扎實，因為碳市場運行水平跟地區本身的經濟發展條件、能源政策和環境氣候政策上的積累有關，也跟政府執政能力、企業參與程度密切相關。”

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劉爽告訴澎湃新聞，不管是試點市場還是全國碳市場，在初期出于經濟發展的首要需求，難免會有過度分配的情況。“需要做的是在碳市場正式啟動之后，盡快確立追蹤機制，在配額分配的松緊程度和經濟發展的目標之間找到均衡。” 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

昆山杜克大學環境研究中心主任張俊杰也談到，七省市的試點市場交易活動不是很頻繁，市場活躍度比較低。

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“但是研究發現，由于區域碳市場的存在，企業認識到了節能減排的問題，開始有應對措施。區域碳市場政策其實提高了企業的創新能力，尤其是低碳創新能力。”張俊杰說。 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com

可以預見的是，未來一段時間試點地區碳市場將與全國碳市場共存。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

李高表示，全國碳市場建設是逐步完善的過程，過程當中，試點市場還將持續運行一段時間。已經確定覆蓋的行業當中，符合全國碳市場納入條件的企業，應當納入全國碳市場進行統一管理，不再參加地方碳市場的活動。

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“隨著全國碳市場體系的覆蓋范圍逐步擴大，區域碳市場將逐步向全國碳市場過渡。”他說。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om

企業壓力

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碳市場主要環節的參與者有政府、企業和第三方核查機構，企業是減排主體。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

通過碳定價對行業結構、產能結構作出調整是啟動碳市場的初衷，但經濟界、企業界對是否會增加企業成本不乏憂慮。 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m

“二氧化碳排放主要是能源使用中產生，碳價格會通過能源形式傳導到經濟各個部門，能源價格發生變化，影響的是所有部門。”張俊杰說。

劉爽指出，不管是已有的試點，還是全國碳市場的預估，對于企業的壓力都是在它可以承受的范圍之內，“特別是因為出于對企業壓力的擔心，全國碳市場啟動和試點階段很長的時間里，配額分配是相對比較寬松的，希望能更好地找到減排和企業負擔之間的平衡點。”

“但是，如果從2030年全國碳排放量達峰的目標去倒逼的話，企業應該在某種程度上感受到減排壓力，這種減排壓力，可能會從企業的成本或者負擔上得以體現。”她說。 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m

張俊杰的建議是，一定要做好相應的財稅體制改革。要提高“壞”企業的成本，但對社會企業的總體成本，應該要保持財政收入中性的辦法，讓企業總體負擔保持不變。比如企業用能源成本提高，但在其他方面給企業降低負擔，企業總稅負水平不變，但是結構發生變化。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com

蔣兆理也在新聞發布會上回應減碳工作對企業帶來的影響。 本`文@內-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網 ta n pa i fa ng . co m

他談到，首先，碳市場會對企業的內部管理產生深刻影響。過去企業用多少煤、多少氣、多少電是糊涂賬，啟動碳交易之后，控排企業就要加強內部管理，全面地衡量各項指標。

另外，碳市場對企業經營決策產生深刻影響。過去企業排放多少、排放什么不受約束，沒有成本。啟動碳交易之后，企業的經營決策就會對排放問題審慎考慮，考慮是否要放棄那些不賺錢或賺錢不多、競爭又很激烈的產品。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om

同時，碳市場對企業投資也會產生深刻影響。根據《方案》，全國碳排放權交易以基準線法和歷史強度下降法為準。兩種方法都要求，凡是在基準線以上的企業，生產得越多獲得的配額就越多，就可以通過碳市場獲取更多利益。相反，經營管理不好、技術裝備水平低的企業，若是多生產，就會帶來更多的配額購買負擔。這種情況下，企業必須要加大投資力度，改善經營管理，使得碳排放達標。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

從更整體和長遠的角度看，蔣兆理認為，有的企業因碳交易增加負擔，而另一部分企業會因為碳交易而獲益，總體是平衡的。受碳市場激勵，管理水平更高的企業對化石能源的消耗有所下降，行業的總體成本也會下降。

配額分配

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碳市場又分發行市場（一級市場）和流通市場（二級市場）。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com

根據2014年公布的《碳排放權交易管理暫行辦法》，排放配額分配在初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om

因此，各區域碳市場在分配配額的環節中，主要采用了免費發放的方式。也有幾個區域碳市場在過去幾年嘗試通過拍賣進行配額分配，其中廣東是應用配額拍賣最多的地區。 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m

目前，試點市場碳價上下波動，但大多時間維持在每噸30元人民幣上下。

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“從環境經濟學的邏輯來看，碳價的高低根本上取決于碳配額的供給程度，市場碳配額的供就是看市場上的總量目標或者是能夠分配的配額的數量，需求方則是取決于企業的減排成本。”劉爽說。

蔣兆理曾稱，碳價要在2020年以后才會達到每噸200-300元人民幣，在此之前，企業無法感到真實壓力。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om

在一級市場進行有償分配顯然是更市場化的行為。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com

對于額度拍賣的好處，張俊杰舉例說，“比如，企業競價能夠對市場發出明顯信號。再比如，碳排放配額是資產，資產的所有者應該是全民，為什么排放權能夠免費給企業？應該讓企業進行交費。另外，也可以避免尋租和不公平競爭。” 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com

他指出，一開始可以用免費發放額度的形式來提高企業的可接受度，慢慢過渡到有償分配，實行拍賣機制，“希望在2030年之后，比如對電力行業，配額應該百分之百以拍賣的方式獲取。”

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在一級市場進行拍賣后獲取的收入該如何使用？ 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om

劉爽告訴澎湃新聞，二級市場上發生的配額買賣收入歸賣配額的企業，一個理想化的循環是，企業通過出售碳配額獲得收益，進一步去促進節能減排。一級市場的收入則進入國庫，由政府從節能減排原則出發使用。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com

如果放眼全球其他國家和地區碳市場，張俊杰將有償分配的收入使用分為兩類：

一種是?？顚Ｓ?，這專門用于在節能減排領域的技術研發；另一種是統收統支，拍賣收入進入財政部門的池子。其中還有一種做法，即考慮到公平性問題，碳市場也有可能造成低收入人群取暖用能代價提高、難以保障的情況，碳市場的一些收入可以用來補貼低收入人群。

穩中求進

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開弓沒有回頭箭。全國碳市場要按照穩中求進的工作總基調，循序漸進。 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om

除了必要的制度建設、市場完善，李俊峰認為，七大重點排放行業雖然目前沒有被納入全國碳市場，但也要開始積累數據，要進行填報、測算。同時七個交易試點還要繼續原來的工作，區域碳市場和全國碳市場在配額、登記系統等方面逐步統一，最終成為統一的交易體系。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om

一些分析指出，在建設全國碳市場進程中，必須處理好一系列重大關系，包括經濟發展與減碳的關系，市場與政府的關系，中央政府與地方政府的關系，公平與效率的關系，試點市場與全國市場的關系等。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

對此，李俊峰表示，國家區域之間的不平衡必須考慮周全，同時也要注意長期發展和短期發展的平衡問題，減碳不能當下的經濟造成損害，同時又要有利于長期的發展。中國經濟發展的責任在地方，碳減排的責任也在地方，因此要根據事權劃分，明確地方政府的責任和中央政府的責任。

他還指出，政府與市場之間的關系問題，是最難解決的問題，需要在不斷的實踐中找出最佳平衡點。政府不能橫加干預，但是也不能放任自流，“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，兩者缺一不可。 內/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網-tan pai fang . com

張俊杰向澎湃新聞指出，碳市場要做好必須要在政策上具有穩定性和長期性，要有明確的線路圖。

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“和能源環境、氣候變化有關的政策很多，那些一陣風似的政策，企業不會認真對待，只會采取短期行為。沒有明確的路線圖則是碳市場最大的系統性風險，這種不確定性會傳導到企業。例如，將來是不是只使用碳市場來管制溫室氣體排放？其他行業何時納入？企業不知道未來要面對哪種政策。”

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他還對各種減排政策的雷同提出疑問，“現行能源政策有很多，碳市場是其中一個，其他還有國家發改委提出的節能量、用能權交易，綠色證券等，和碳市場政策非常雷同。哪些會成為冗余，取決于碳市場政策有多嚴格。” 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om

劉爽認為，國家碳排放權交易體系需要持續的更新和完善，而接下來的關鍵步驟是監管部門需盡快確立追蹤機制，仔細監管交易體系的進展，及時收集數據與信息，為下一階段的調整完善設計提供必要信息。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om