碳市場擴圍的市場邏輯和行政邏輯

近兩年，擴圍（Scope Expansion）成為全球各地碳市場共同的議題。2023年底，歐盟啟動了第二碳市場建設（EU ETS2），暫定于2027年將建筑、道路交通及小型能源和工業納入新的強制性碳市場管理。2024年，英國就碳市場擴圍多次征求公眾意見，擬將廢棄物處理、航運等行業及碳移除（Carbon Removals）活動納入碳市場管理范圍。國內方面，2024年下半年，全國碳市場正式將水泥、鋼鐵、電解鋁行業納入交易提上正式議程。受全國碳市場影響，地方試點碳市場也迎來新一輪擴圍，廣東、上海在配額分配方案中擴大了行業覆蓋范圍；湖北通過修訂碳交易管理辦法明確降低碳排放規模納管門檻、擴大行業覆蓋范圍；天津就擴大碳市場覆蓋范圍公開征求意見。從全球范圍看，碳市場擴圍主要有以下四類技術路線：一是擴大行業覆蓋范圍；二是降低企業（設施）的排放規模準入門檻；三是增加溫室氣體排放覆蓋類型；四是與其他能源環境市場機制建立鏈接，包括自愿減排市場、涉碳國際貿易政策、電力市場等。

 

擴圍的驅動因素

 

總體而言，碳市場擴圍的最根本的驅動因素是更好地發揮碳市場功能——正如歐盟碳市場指令條款1明確指出的“以成本有效和經濟高效的方式推動溫室氣體減排”。然而在現實中，碳市場擴圍的直接驅動因素卻與國家或地區整體碳減排戰略路徑、碳市場發展進程，以及與其他能源環境政策協同等相關，主要分為以下三種：

 

一是按照既定工作計劃逐步完善碳市場建設。碳市場建設發展往往經歷一個從易到難的過程，如2021年英國碳市場從電力、工業和航空起步，有計劃地在2027年左右向航運、廢棄物利用行業擴展。我國碳市場從發電行業起步，計劃逐步全面覆蓋八大工業行業。按照計劃擴圍可以逐步穩妥發揮碳市場功能，不斷提升碳市場的影響力乃至國家或地區應對氣候變化的國際影響力。

 

二是緩解碳市場“萎縮困局”（Endgame）。對基于“總量－交易”（Cap and Trade）規則的碳市場而言，其排放規模和配額總量隨著時間推進呈現一條線性向下的曲線，發展時間越長越可能面臨交易萎縮的局面，進而導致碳價不能反映碳減排成本，使得碳市場功能徹底喪失。因此，歐盟開設第二碳市場（未來極有可能與現有碳市場合并）、推出碳邊境調節機制等措施都是應對“萎縮困局”的手段。我國地方試點碳市場也存在類似情況，隨著全國碳市場的擴圍，地方碳市場排放和配額規模必然出現斷崖式下降，亟需擴圍以確保市場正常運轉。

 

三是對快速發展的新興事物開展碳管理。對于AI產業、綠色能源技術、深度碳減排技術等新興事物，利用已有的碳市場制度對其開展碳管理，引導其綠色低碳發展或激勵社會向這類領域加大投資，通常比制定一個新的政策更加便捷有效。例如，英國考慮將廢棄物發電、碳移除納入碳市場，主要目的就是激勵社會對這類領域的投資。我國部分地方碳市場將數據中心納入管理，主要是應對該行業低碳管理政策的缺位。

 

擴圍的決策邏輯和決定因素

 

具體如何擴圍，從哪些行業領域開始、是否要調整市場準入門檻，制定什么樣的配套政策等，才能實現以“成本有效和經濟高效的方式推動溫室氣體減排”的目標呢？

 

從碳市場政策設計的底層邏輯看，“成本有效”主要是基于市場的邏輯，通過市場化的交易，使得碳價能夠充分反映全社會邊際減排成本，推動從成本最低的地方開始減排，進而使得社會以最低的成本實現總體碳減排目標。因此，基于市場邏輯，如何擴圍的主要決定因素就是發現更低的減排成本——即需要將減排成本更低（或者相對較低）的主體納入進來，實踐中則需要對備選主體的邊際減排成本和減排潛力（包括技術減排潛力、經濟減排潛力），以及由此帶來的對配額供需的影響、對市場秩序的沖擊等情況進行充分評估。

 

“經濟高效”主要是基于行政的邏輯，通過精準的政策設計，使得碳市場制度與國家或地區的總體碳減排戰略規劃協同、與其他能源環境政策目標相容，降低行業間、地區間的“碳泄露”風險、確保全社會碳減排目標的順利實現。此外，還要考慮具體監管措施的可操作性，降低行政管理成本。因此，基于行政邏輯，如何擴圍的主要決定因素就是政策措施能夠得到有效實施——即具有實施政策的客觀需求，以及推進具體工作的基礎條件，實踐中則需要具體評估全社會碳減排進程對擴圍的需求，與其他能源環境政策的潛在沖突，以及擬擴圍對象的數據基礎、財務影響（政策阻力）等情況。

 

從歐盟實踐經驗看，碳市場擴圍決策過程中，市場邏輯是基本前提，在此基礎上，精細化的配套政策設計則需要考慮行政邏輯。歐盟通過設置獨立的EU-ETS2來對碳市場擴圍，最主要的決定因素就是建筑、道路交通領域邊際減排成本較高，碳減排進程落后于社會平均水平，需要設置更加嚴格的總量控制約束措施。由于建筑、道路交通領域“碳泄露”風險較低，因此，采用100%拍賣的方式發放配額，提升市場管控效率，這兩點直接體現了市場邏輯的主導。與此同時，由于建筑、道路交通與消費者生活直接相關，EU-ETS2將直接推動燃油、燃氣等終端化石能源價格上漲，對于弱勢群體生活將造成較大影響，因此，將碳價調節干預點設置在45歐元，顯著低于EU-ETS1的碳價，同時將部分配額拍賣所得設立社會氣候基金以補助弱勢群體，這些方面又體現了行政邏輯。

 

對我國地方碳市場

 

高質量擴圍的啟示

 

我國地方碳市場和全國碳市場建設，通常采取“先易后難”的推進路徑，優先選擇“排放總量大、數據基礎好、管理水平高”的行業進行擴圍，體現了行政邏輯主導擴圍決策，市場邏輯考慮則有所不足。目前，全國碳市場擴圍尚處于早期階段，國際國內碳市場豐富的實踐經驗可以助力提升決策水平，進而使得市場功能逐步得到有效發揮。受全國碳市場擴圍的影響，地方碳市場的擴圍則進入了“深水區”，有些探索甚至處于全球前沿。由于地方碳市場的實踐時間較長，積累了較好的工作經驗和數據基礎，針對擴圍，有條件在科學研究分析的基礎上，細化政策設計，統籌兼顧市場邏輯和行政邏輯，發掘更多“以成本有效和經濟高效的方式推動溫室氣體減排”的現實解決方案，助力我國早日建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。建議可以從以下三個方面完善相關工作：

 

一是以優化提升市場功能為導向，將市場邏輯作為擴圍的主要決定因素。用好歷年積累的數據基礎，對碳市場已覆蓋的行業（領域）及備選行業（領域）的邊際減排成本、減排潛力開展科學分析，優先選擇碳減排成本低的行業領域進行擴圍。同時，強化配額政策與碳減排成本的關聯，根據碳減排成本設置不同的有償比例，穩步提升市場整體有償比例，使碳價反映真實的碳減排成本。

 

二是同步推進擴圍和配套政策體系完善，發揮好行政邏輯的保障作用。以減排成本和潛力作為擴圍的主要決定因素，很可能在數據基礎、管理成本、產業發展等方面帶來新的挑戰，需要用好地方碳市場的試點功能定位，在納管主體確定、MRV流程、配額控制等方面，開展一些先行先試。例如，對于建筑領域擴圍，可以借鑒EU-ETS2將上游燃料供應商作為管控主體的經驗，嘗試從電力熱力供應商層面識別潛在納管主體，依托電力熱力供應商集中開展碳排放監測報告等政策和技術創新。對于配額控制，強化與地方碳達峰戰略路徑的銜接，從強度控制為主逐步轉向總量控制，有條件的行業可率先啟動總量控制。

 

三是有意識地選擇一些前沿性碳減排領域擴圍，突出碳市場對深度減碳技術的獨特支持功能。對于碳捕集與封存、綠色燃料、氫能、電化學儲能、建筑熱泵等這些目前成本較高但未來需要發揮重要作用的碳減排技術應用，可以通過修改或創新政策設計將其納入到碳市場中來。例如，對于碳捕集與封存，暫不考慮后續處置利用情況，允許從企業核算邊界中扣除；對于綠色燃料、氫能，暫不考慮其當前全生命周期排放，直接認定為零排放能源。對于電化學儲能、建筑熱泵，可以通過綠電交易、碳普惠等途徑與碳市場鏈接。（本文僅代表作者個人觀點）