氣候議程背景下的歐盟綠色農業轉型

 

　　歐盟的共同農業政策可以追溯到20世紀50年代，其發展經歷了多個重要階段，反映了歐盟及其前身歐共體在不同時期的內外需求，以及農業在這些時期所扮演的不同經濟角色。

 

　　第一階段是1950-1970年代，歐盟共同農業政策的創建階段。早期的共同農業政策的核心目標是建立共同市場，穩定農產品價格，增加糧食產量。平心而論，以增產為導向的農業政策，的確實現了農業的快速發展和糧食的充足供應，但也在農業的可持續性發展方面埋下隱患。因此，從20世紀70年代開始，歐盟農業出現了產能過剩、財政負擔過重和農村生態環境破壞等問題。

 

　　第二階段是1980-1990年代，歐盟共同農業政策的調整階段。從20世紀80年代開始，歐盟開始實施農產品配額制，即通過對農產品產量限額，以對超額產出進行額外征稅的方式，解決產能過剩問題。1984年，歐共體通過的《乳制品生產配額法案》，就是在這一背景下產生的。隨后，農產品配額制擴展到谷物、糖、葡萄酒等歐盟的主要農產品的生產領域。這一階段的改革并未觸及共同農業政策的產量導向，被稱為“預算驅動型的改革”，事實上未能解決農業過度開發帶來的環境問題。

 

　　第三階段是1990-2000年代，歐盟共同農業政策綠色轉型的啟動階段。1992年，麥克薩利擔任歐盟農業委員，對歐盟共同農業政策進行重大改革，拉開了歐洲農業政策綠色轉型的序幕。從1958年的《羅馬條約》確立共同農業政策的基本框架，到1992年麥克薩利改革之前，環境保護、農村發展等問題并未得到應有的重視。自麥克薩利改革開始，歐盟共同農業政策的導向開始轉變，從重視農業產量過渡到注重農業和農村地區的全面發展。麥克薩利改革的核心有三點：首先，削減農產品價格支持，引入直接補貼讓農民收入不再與產量掛鉤；其次，繼續推行農產品配額制，并鼓勵農民實施休耕制度以休養生息；最后，注重執行農業生產的環境標準，并將其作為農民獲得直接補貼的依據。2000年和2003年，在歐盟農業和漁業專員菲舍勒的推動下，共同農業政策又進行了兩次改革。這兩次改革延續了麥克薩利改革的路徑，其主要貢獻在于塑造了歐盟共同農業政策兩大支柱：市場支持政策和直接給付政策（第一支柱）和農村發展政策（第二支柱）。尤其是第二支柱的加入，標志著歐盟農業政策從單一經濟目標向社會、環境和經濟多重目標的全面轉型，是歐盟農業綠色轉型的里程碑。

 

　　第四階段是2010-2020年代，歐盟共同農業政策綠色轉型的深化階段。這一階段，氣候與環境因素在共同農業政策的改革中越來越重要，這種變化與歐盟在《京都議定書》和《巴黎協定》中的氣候承諾密切相關。2013年的農業改革又被稱為“綠色改革”，歐盟增加了農村發展政策（第二支柱）的財政投入，強調農業發展和環境保護的雙重目標；同時，將直接補貼改為“綠色直接補貼”，規定農民的直接補貼收入必須與綠色農業實踐掛鉤。在2018年的改革中，歐盟委員會向理事會提交了《2021-2027年共同農業政策》的立法提案。根據該提案，2020年以后的共同農業政策必須符合《巴黎協定》和《生物多樣性公約》等國際協議。近年來，為了適應氣候變化，歐盟推出名為“綠色新政”的綜合性計劃，根據該計劃，共同農業政策總支出的40%將專門用于氣候行動，歐盟農業政策的氣候導向得以進一步增強。