煤電超低排放的未來發展之路到底在何方？

　近期在我國煤電行業，特別是大型發電企業中，興起了近零、超低排放之風，且有星火燎原之勢。我們首先要為這種勇于探索、敢為人先的精神和創舉喝彩，同時也要從理性科學的角度予以分析。我們希望就這一問題在更廣泛的層面展開討論。

 

　　強制性的環保排放標準或者行政許可式要求的制定和推出，是一個龐大的系統性工程。對于煤電超低排放，除了科學性之外，以什么樣的方式推進，同樣值得關注。
 

　　1.依法性與科學性是開展超低排放的前提

 

　　近來，一些燃煤電廠開展的比《火電廠大氣污染物排放標準》(GB13223-2011)(以下簡稱《排放標準》)中特別排放限值要求更嚴的大氣污染治理工程相繼建成或改造完成投入運行，還有一些電廠正在科技攻關、工業示范，有大量現役電廠正在編制技改方案。為了爭取“第一”“首先”等名號，在上、文件中出現了“像燃機排放一樣”“近零排放”“趨零排放”“超凈排放”等等名稱。由于這些名稱概念模糊、理解各異，不僅影響到煤電企業依法和科學治污而且對決策部門、公眾、甚至在國際上造成不同程度的誤解，有的甚至認為燃煤電廠二氧化碳要近零排放。(見作者在《中國能源報》2014年8月18日發表的“煤電近零排放不科學”一文)。因此，將燃煤電廠常規大氣污染物超低排放的種種名稱統一稱為煤電“超低排放”，對其概念內涵的規范已非常迫切!

 

　　“超低排放”并無統一定義，因為“低”是一個相對概念，本文將其定義為：“超低排放是為減少燃煤電廠常規大氣污染物排放，有效改善環境質量，比排放標準中對一般情況下的污染物排放限值更嚴要求下的污染治理行為”。定義中至少包括四個方面的內涵：一是減少排放是針對常規大氣污染物，即煙塵、二氧化硫和氮氧化物，不包括其他污染物;二是減少排放是為了“有效”改善環境質量，而不是為減排而減排，幾乎沒有環境效益的超低排放沒有意義;三是“更嚴要求”，即“超低”排放要求是明確的數量要求，不是定性要求;四是只有依法制定的排放標準規定的一般情況下的排放限值才是比較“低”與“高”的“準繩”。我國《排放標準》中規定一般情況下的標準限值與大部分國家的排放標準相比較已偏于嚴格，因此，《排放標準》中的“大氣污染物特別排放限值”已屬于“超低”排放范疇。即便是經過公正、科學評估證明了各種所謂的“超凈”“趨零”等排放的確是做到了比“特別排放限值”還要低的排放，也只能是“超低”排放的一種方式。從解決現實的問題來看，實施超低排放說到底是為了從全社會角度更經濟有效地改善環境質量。但是到目前為止，并沒有看到有哪個為了“近零排放”的企業，令人信服地說明了巨大的經濟投入產生了與之相應的環境質量改善的效果。超低排放不僅僅涉及到大氣污染治理系統的問題，而且對綜合污染治理系統(如廢水、灰渣等)、污染監測系統、主設備(鍋爐、汽機等)系統、燃料系統等都會產生不同程度的影響;而且直接涉及到法規、環保體制、經濟政策、技術規范等一系列的改革和調整。超低排放是一項龐大的系統工程，依法性與科學性是開展超低排放的首要問題。

 

　　2.法治化管理是實施煤電“超低”排放的必要條件

 

　　1、依法治理煤電大氣污染是各國普遍做法

 

　

　由于火電廠大氣污染排放具有集中、量大、影響面廣的特點，是最適合法治管理的領域。采用法律手段有四個基本特征：一是治理要求必須通過法律或者法律授權的程序制定和頒布;二是是否違法的限值即“紅線”是明確而準確的;三是執法主體即主裁判只能是一個政府部門而不能是多部門、多級;四是用什么方法、什么監測手段來確認是否在“紅線”之內，要有明確和可操作的規則。世界各國對燃煤電廠排污的法定要求主要是限定污染物排放濃度、排放速率(每小時排放量)或者是治理設施的脫除效率。美國對電廠實行過運用排污權交易手段解決酸雨問題的二氧化硫排放總量控制。監管部門大多數是政府環境保護部門，在監管的方法上一般是根據明確的技術規則，由排污者申報、第三方認可、信息公開、政府監管。根據我國依法治國的要求和《立法法》、《行政許可法》及《環境保護法》等法律規定，若要推進“超低”排放，就應當使“超低”排放限值由法律規定，治污方法由企業自主決定，排放是否達標由政府依法監管，而且三者要相輔相成。

 

　　2、在我國實施“超低”排放有一定的法治基礎

 

　　根據現行法律確定燃煤電廠的污染物排放控制可有“兩條半”法律途徑，一條是污染物排放標準、一條是環境影響評價、半條是總量控制指標分配，另外排污許可證也可以看成是上述途徑的綜合。從排放標準來看，早在1991年國家環保行政主管部就依據環保法律制定并頒布了強制性的火電廠大污染物排放標準，一些地方政府依法制訂了比國家更嚴的排放標準。從環境影響評價來看，我國實際上已經開展了近30年，有完備的法定程序和要求。而總量控制，雖然從2003年修訂的《大氣污染防治法》中就提出要求，但并未按法律規定配套分配辦法，在實際操作中是通過規劃或者政府與企業簽訂責任狀的方式進行，所以說是“半條”法律途徑。相對于發達國家，我國對企業排污的法律要求要多且有重疊的地方。

 

　　電力企業在現實中經常遇到種種難以分清法律性質環保要求，就像是有多根“紅線”在管制企業排污、由多個不同部門不同級別的裁判用多個不同規則在執法(本文不討論法律重疊、交叉問題)，這是十分無奈的。實踐證明，在燃煤電廠的污染控制要求中，排放標準和環境影響評價兩條完整的法律途徑，是完全可以滿足出黨中央對環保工作的政治要求和環境質量改善的本質需求。因為，所有的新建項目都必須經過環境影響報告書的審批環節，所有企業都必須執行污染物排放標準，所有的減排要求(如總量控制和規劃目標的要求)都是可以通過這兩個法律途徑來實現的。再從《環境保護法》《大氣污染防治法》對排放標準的作用和制定要求來看，只要科學制定、嚴格執行排放標準，這一法律途徑就完全可以實現對燃煤電廠污染物排放的有效控制。如果在法律軌道外過多地通過行政手段管理燃煤電廠排污，輕者會傷及法律尊嚴，重者會使我國環境管理自亂陣腳。