面向碳排放總量控制的可再生能源支持制度設計思考

 

統籌效率與公平始終是制度設計，特別是應對氣候變化制度設計討論中的核心命題。下好碳排放總量控制的“全國一盤棋”，需要充分考量在建設統一大市場、提升制度效率的同時，兼顧區域和行業公平。

 

從效率角度出發，基于市場的政策工具需要“大市場”打破區域和行業界限，實現更大范圍的資源優化配置，這也是歐盟和英國在排放目標自上而下分解時，不考慮也不干預碳市場覆蓋排放的重要原因。我國的碳排放權交易市場是全國統一的生態環境市場的重要組成部分，應實行全國統一的規范標準和交易監管機制；不同省份企業之間排放權交易情況不應影響各省減排目標實現，否則將不可避免地出現地方保護、市場分割的情況。因此，對于全國碳市場覆蓋行業企業的排放總量，應由碳市場統一管理，各省企業之間排放權（以及溫室氣體自愿減排量）交易情況不應計入各省管控的排放量。

 

支持非化石能源電力占比穩步提升是降碳政策體系設計的關鍵目的。當前電力行業碳排放占我國碳排放一半左右，未來各行業用能的電氣化又是重要的降碳策略，因此電力行業是我國實現“雙碳”目標的主戰場。電力行業的直接排放全部來自火電，其降碳的核心路徑是加快零排放的非化石能源技術替代火電。然而，雖然當前火電排放已由全國碳市場管控，但是碳價尚未具備充分傳導的條件，導致非化石能源電力相對火電競爭力基本未因碳價而提升，建立額外機制激勵非化石能源電力發展十分必要。因此，建議在由全國碳市場管控火電排放的基礎上，出臺支持非化石電力占比穩步提升的制度設計。

 

具體而言，應根據國家整體規劃，進一步支持水電、核電裝機提升；從可再生能源規劃目標推動和消納權重拉動兩個層面，建立保障風能、太陽能、地熱能等可再生能源裝機規模以及發電量占全社會用電量比重持續增長的市場化機制，體現可再生能源發電相對于火電的環境價值，從而實現可再生能源支持制度和其它節能降碳政策有效銜接。相應地，電力間接排放無需在各省碳排放管理中進行考慮，各省間電力和綠證交易情況也不應計入各省管控的排放量。

 

在上述討論的基礎上，各省碳排放管理應當覆蓋的排放范圍（省管碳排放）即為碳市場覆蓋范圍之外的部門排放，其目標設定的重要原則是公平。國家主管部門應會同各省根據全國碳排放總量控制要求和各省經濟社會發展水平、區域和功能定位、相關行業特點，充分考量區域公平，自上而下地合理分解碳市場覆蓋范圍之外的部門排放控制目標，建立有效的綜合評價考核制度和排放預算管理制度，并設計補充性的命令控制型政策工具，推動相關部門減排。