當“風光狂奔”遇上“煤電慣性”：電力部門碳達峰倒計時

過去一年，得益于可再生能源的高速發展，中國電力系統碳排放強度下降明顯，發電碳排放強度同比減少5%[1]，以風電和光伏為代表的新能源也在引領著全球綠色產業的蓬勃發展。當前，中國正站在能源轉型的十字路口，2025年既是“十四五”的收官之年，也是“十五五”碳達峰攻堅戰的起跑線，無論是國家層面還是地方層面，圍繞著“十五五”能源規劃的前期研究工作正緊鑼密鼓地進行著。

 

值此“十四五”收官之年，上海國際問題研究院“能源低碳發展”項目課題組與國際環保機構綠色和平，對“十四五”以來中國電力部門低碳轉型態勢進行回顧分析，以期為“十五五”能源規劃、碳達峰碳中和目標協同等政策制定提供有效參考。

 

“十四五”作為構建新型電力系統的關鍵期，自2021年以來，國家發展改革委、國家能源局先后印發了《關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案》《加快構建新型電力系統行動方案（2024—2027年）》《關于大力實施可再生能源替代行動的指導意見》《關于深化新能源上網電價市場化改革 促進新能源高質量發展的通知》等指導性政策文件，提出加快推進新型電力系統，提升可再生能源安全可靠替代能力，推動新能源上網電價正式進入全面市場化階段，為實現碳達峰目標提供有力支撐。

 

中國電力部門碳排放有望在今年達到峰值

 

“十四五”以來，中國電力結構進一步優化。截至2025年一季度[2]，中國的風電和太陽能裝機達到14.8億千瓦，首次超過14.5億千瓦的火電裝機規模。并網風電和太陽能裝機占全口徑發電裝機的比例從2021年的26.7%增長至2025年一季度的43.2%。

 

從新增發電裝機來看，2024年全國風電和太陽能新增發電裝機近3.6億千瓦，占新增發電裝機總容量的83.1%[3]，可以看出，新能源裝機正在實現對火電裝機的深度增量替代。

 

從新增發電量來看，2024年全國可再生能源新增發電量約占全社會新增用電量的86%[4]，其中，風電和太陽能合計新增發電量貢獻了約56.8%的全社會新增用電需求。這一占比在今年得到進一步提升——2025年一季度，風電和太陽能新增發電量超過全社會新增用電量[5]，若延續這一趨勢，今年中國可再生能源有望滿足全社會新增電力需求，這也意味著，中國電力部門的碳排放有望在2025年達到峰值。

 

十年回顧：“十四五”新核準煤電裝機總量預計超“十三五”

 

“十三五”期間，全國新核準煤電裝機呈U型逆增，總裝機規模約1.45億千瓦[6]。前期（2016-2018）為消解‘十二五’大規模核準的煤電項目，2018年新核準煤電裝機較2016年同比減少84.5%；2019年隨著煤電風險預警松綁，核準量反彈63.1%，并在2020年出現“搶閘沖鋒”。

 

“十四五”以來，煤電核準則呈倒U型趨勢。截至2025年一季度，總裝機規模約2.89億千瓦，是“十三五”時期獲批總量的近2倍。2021年中國提出“雙碳”目標，新增核準量同比下降57.7%[7]；2022年多地區出現電力供應緊張事件，東部負荷大省煤電核準出現“回潮”，并在2023年迎來“十三五”以來的峰值。

 

根據綠色和平的最新統計[8]，2024年，中國新增煤電核準裝機約6224萬千瓦，較2023年同比減少約41.5%，是“十四五”以來煤電核準首次出現下降。盡管如此，2024年新核準煤電裝機總量仍超“十三五”期間年度新增核準裝機容量的最高值。此外，2025年第一季度，新核準煤電裝機約1129萬千瓦，接近2019年全年核準的裝機規模。橫向對比可以看出， “十四五”時期新增煤電核準規模始終處于高位。

 

聚焦當下，中國仍面臨著能源安全、社會經濟發展以及“雙碳”目標等多線任務，盡管近年來電力供需呈現緊平衡態勢，但是電力系統尚不存在容量缺口。

 

根據數據顯示[9]，2024年全國統調最高用電負荷為14.5億千瓦，而全國電力裝機總量高達33.5億千瓦，其中火電裝機為14.4億千瓦，接近最高用電負荷。在此轉型關鍵期，若持續大規模擴張煤電裝機容量，電力系統不僅有可能重蹈“十二五”煤電產能過剩覆轍，更將加劇轉型期的結構性矛盾。特別是考慮到現有火電裝機已基本滿足尖峰負荷需求，繼續依靠大規模新增煤電裝機來滿足時段性、小時間尺度的電力平衡的規劃思路已難以適應新型電力系統的建設要求。

 

2024年以來，煤電核準省份由東部向西部轉移

 

“十三五”期間，中國產業結構、能源消費仍以高碳為主，富煤地區新核準煤電裝機是東部經濟發達地區的3倍左右[10]。進入“十四五”（2021年-2025年一季度），東部用電負荷大省與西部外送電力省份開始同步推進煤電核準工作。

 

“十四五”以來，累計新核準煤電裝機規模最大的五個省份依次為廣東（2802萬千瓦）、江蘇（2384.3萬千瓦）、內蒙古（2074.5萬千瓦）、安徽（1917.7萬千瓦）、陜西（1739萬千瓦）。分區域來看，華東電網、西北電網和南方電網是“十四五”以來煤電核準的主要區域，其合計核準煤電裝機占全國新核準煤電裝機的58.7%。

 

2022年起，受結構性尖峰電力缺口影響，電力需求持續增長的東部負荷大省通過大規模擴張煤電裝機以保障本地電力供應安全。然而，自2024年開始，新審批通過煤電裝機地區出現向風光資源豐富的西部地區轉移。

 

具體來看，2024年和2025年一季度累計新核準煤電裝機規模最大的五個省份依次為內蒙古（1064萬千瓦）、甘肅（1002萬千瓦）、新疆（528萬千瓦）、黑龍江（466萬千瓦）、吉林（466萬千瓦）。

 

新核準煤電機組難以助力系統“調谷”

 

隨著新能源裝機接入系統比例超過40%，如何更好地“調谷”成為電力系統正在面臨的挑戰。在風光大發而需求不足的時段，電力系統需通過降低部分機組出力，釋放向下調節能力以維持系統的平衡穩定[11]。

 

2023年，山東電力現貨市場曾連續22小時出現負電價；2024年，山西、浙江等地相繼出現零電價或負電價；2025年的“五一”負電價加劇，山東負電價頻次追平2023年且首次5天均出現。負電價的出現跟各地區新能源的快速發展密切相關，當系統中新能源占比增加，面對階段性用電需求不足的時刻，需要電力系統發揮靈活性，降低系統的出力能力。

 

從新核準通過煤電機組的規模來看，2024年和2025年一季度，新核準煤電項目仍以百萬千瓦大機組為主。2024年，60萬千瓦及以上燃煤機組的項目占總核準項目數量的69.6%；2025年一季度占比為88.9%。

 

新核準百萬級燃煤電機組并非是提升系統“調谷”能力的解決方案，反而有可能加劇電力系統向下靈活性的不足。即使大型燃煤機組處于‘熱備用’狀態并滿足20%-30%的最小出力要求，但由于系統中開機數量過多，因此并無法有效降低供給。例如，若某時刻電力需求為100萬千瓦，當系統中已有4臺100萬千瓦機組以25%的最小出力運行（即最低供給達100萬千瓦），此時新增備用煤電機組將進一步加劇供大于求的電力供需失衡。此外，由于大型燃煤機組增減出力的響應時間較長、爬坡速率較慢，長期低負荷運行會增加設備損耗、煤耗和碳排放。

 

2025年作為“十四五”的收官之年，電力部門的低碳轉型成效將直接影響“十五五”時期全國碳達峰進程。為進一步推動新型電力系統建設跟低碳轉型進程的有效銜接，綠色和平建議：

 

宜盡快出臺電力部門轉型頂層設計政策文件。通過更新煤電規劃建設風險預警機制，出臺控制煤電發電量與有序轉型的時間表，引導煤電等電力部門關鍵領域開展更深度的低碳轉型；通過提升2030年可再生能源發電裝機目標與投資力度，助力實現可再生能源發電增量對于煤電的替代，實現電力部門在2025年前碳達峰和凈零排放發展目標。

 

宜盡快建立尖峰負荷的資源保障體系，以更具經濟效益的方式提升電力系統供電可靠性與氣候韌性。在大部分地區“全年富電量，短時缺電力”的電力供需形勢下，出現電力缺口時并不意味著一定要新建電源機組來滿足。在保障電力供應安全的前提下，利用電力資源充裕度技術經濟比較的方法，可以從規劃層面優化電力供應結構、設計尖峰負荷資源保障體系，以更為經濟的方式滿足同樣的電力服務，使得整個規劃的社會總投入最小，避免電力系統整體效益進一步下滑[12]。

 

宜充分挖掘“源-網-荷-儲”靈活性潛力與適應新能源占比逐漸提高的新型電力系統的發展需求，同時大力發展分布式可再生能源，不將新建煤電項目當做能源保供的“最優解”。地方政府宜盡早擺脫依賴煤電發展的慣性思維，加大力度發展分布式可再生能源、新型儲能和需求側響應等靈活性資源創造更多有力政策條件。這些舉措將為用能大省提供更多低碳、高效和經濟的解決方案，創造更多就業和綠色增長。

 

參考文獻

 

[1] IEA, Electricity 2025

 

[2] 國家能源局, 國家能源局2025年二季度新聞發布會文字實錄

 

[3] 根據中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報整理

 

[4] 國家能源局, 2024年可再生能源并網運行情況

 

[5] 國家能源局, 國家能源局2025年二季度新聞發布會文字實錄

 

[6] 綠色和平，構建低碳新型電力系統：2020 年煤電核準熱潮不可在“十四五”期間重演

 

[7] 綠色和平，2021年-2022年第一季度中國各省煤電項目審批分析

 

[8] 本簡報涉及的數據均來自官方公開渠道，包括但不限于全國、各省、直轄市及自治區的發展和改革委員會官方網站、投資項目在線審批監管平臺、和生態環境廳公布的項目環境評價報告等。數據查詢時間截至2025年4月30日。

 

[9] 中電聯統計與數據中心，中電聯發布2024-2025年度全國電力供需形勢分析預測報告

 

[10] 綠色和平，構建低碳新型電力系統：2020 年煤電核準熱潮不可在“十四五”期間重演

 

[11] 張樹偉，中國煤電轉型：角色分化如何突破“結構性鎖定”？

 

[12] 綠色和平，《中國電力供應安全的經濟分析與保障路徑研究》